黨領(lǐng)導(dǎo)下的電解鋁法治化市場(chǎng)化改革回顧和啟示

中國(guó)有色金屬工業(yè)協(xié)會(huì)黨委書(shū)記、會(huì)長(zhǎng) 葛紅林

3月31日，中國(guó)有色金屬工業(yè)協(xié)會(huì)第四屆理事會(huì)第五次會(huì)議暨第四屆常務(wù)理事會(huì)第五次會(huì)議在京召開(kāi)，同期舉辦了企業(yè)家高峰論壇。有色行業(yè)企業(yè)家緊緊圍繞電解鋁法治化市場(chǎng)化改革、現(xiàn)代化有色金屬產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)、礦產(chǎn)資源優(yōu)勢(shì)發(fā)揮、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源供應(yīng)保障能力提升、有色金屬工業(yè)綠色發(fā)展等主題作主旨報(bào)告，從不同產(chǎn)業(yè)、不同視角、不同側(cè)面展開(kāi)了內(nèi)容豐富而生動(dòng)的交流，為推動(dòng)我國(guó)有色金屬工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展開(kāi)闊了視野。

在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下的電解鋁供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，已經(jīng)經(jīng)過(guò)了6年的考驗(yàn)，所取得的4543萬(wàn)噸/年合規(guī)產(chǎn)能“天花板”改革成果促進(jìn)了行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，所形成的政策和規(guī)則，成為行業(yè)擁護(hù)和共同遵循的“行規(guī)”，值得我們回顧與思考，還能在行業(yè)的其他領(lǐng)域中取得舉一反三的溢出紅利。

從2017年到2022年，電解鋁行業(yè)實(shí)現(xiàn)了連續(xù)6年的盈利，能耗指標(biāo)大幅度下降，同時(shí)，產(chǎn)業(yè)集中度大幅度提高，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力大幅度提升。

辦成了多年來(lái)

想辦沒(méi)有辦成的事

結(jié)束了全國(guó)六輪的失敗調(diào)控。

第一輪：2002年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于制止電解鋁行業(yè)重復(fù)建設(shè)勢(shì)頭的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2002〕29號(hào)文），要求各地控制電解鋁產(chǎn)能的過(guò)快增長(zhǎng)。2003年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳又以國(guó)辦發(fā)〔2003〕103號(hào)文件轉(zhuǎn)發(fā)了發(fā)展改革委等七部委《關(guān)于制止電解鋁行業(yè)違規(guī)建設(shè)盲目投資的若干意見(jiàn)》，再次要求盡快遏制電解鋁違規(guī)建設(shè)的勢(shì)頭。4個(gè)月后國(guó)家發(fā)改委宣布，不再審批鋼鐵、電解鋁、水泥等建設(shè)項(xiàng)目，但實(shí)際卻增加電解鋁產(chǎn)能118萬(wàn)噸/年。

第二輪：2009年9月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見(jiàn)的通知》（國(guó)發(fā)〔2009〕38號(hào)），電解鋁行業(yè)依然在調(diào)控之列，但實(shí)際電解鋁產(chǎn)能增加了524萬(wàn)噸/年。

第三輪：2011年4月，工信部、國(guó)家發(fā)展改革委等九部門(mén)又聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于遏制電解鋁行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的緊急通知》（工信部聯(lián)原〔2011〕177號(hào)），要求對(duì)違規(guī)建設(shè)的電解鋁項(xiàng)目立即停止辦理用地審批、能評(píng)審查、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、電力供應(yīng)和新增授信等手續(xù)，但實(shí)際電解鋁產(chǎn)能增加了691萬(wàn)噸/年。

第四輪：2013年10月6日，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于化解產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩矛盾的指導(dǎo)意見(jiàn)》（即41號(hào)文件），這份被稱為“史上最嚴(yán)厲的產(chǎn)能調(diào)控文件”明確規(guī)定，各地方、各部門(mén)不得以任何名義、任何方式核準(zhǔn)、備案鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶五大產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩行業(yè)新增產(chǎn)能項(xiàng)目，各相關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)不得辦理土地（海域）供應(yīng)、能評(píng)、環(huán)評(píng)審批和新增授信支持等相關(guān)業(yè)務(wù)，但實(shí)際增加了電解鋁產(chǎn)能1233萬(wàn)噸/年。

第五輪：2015年4月，工業(yè)和信息化部出臺(tái)了《部分產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法的通知》，包括電解鋁在內(nèi)的產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩行業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，須制定產(chǎn)能置換方案，實(shí)施等量或減量置換，在京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等環(huán)境敏感區(qū)域，實(shí)施減量置換，而當(dāng)時(shí)在建電解鋁產(chǎn)能約500多萬(wàn)噸/年。

第六輪：2016年5月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于營(yíng)造良好市場(chǎng)環(huán)境促進(jìn)有色金屬工業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)促轉(zhuǎn)型增效益的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕42號(hào)），要求重點(diǎn)品種供需實(shí)現(xiàn)基本平衡，電解鋁產(chǎn)能利用率保持在80%以上；嚴(yán)控新增產(chǎn)能。堅(jiān)決落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩矛盾的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2013〕41號(hào)）等有關(guān)規(guī)定，確有必要的電解鋁新（改、擴(kuò)）建項(xiàng)目，要嚴(yán)格落實(shí)產(chǎn)能等量或減量置換方案，并在網(wǎng)上公示。利用社會(huì)監(jiān)督等手段，加大督促檢查工作力度，嚴(yán)厲查處違規(guī)新建電解鋁項(xiàng)目。按有關(guān)規(guī)定對(duì)違規(guī)新增產(chǎn)能的有關(guān)方面和人員嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。而當(dāng)時(shí)在建電解鋁產(chǎn)能約340多萬(wàn)噸/年。

10多年來(lái)，我國(guó)電解鋁冶煉產(chǎn)能過(guò)剩的宏觀調(diào)控一直在進(jìn)行，但卻進(jìn)入了“調(diào)控-膨脹-再調(diào)-再膨脹”的怪圈。

落實(shí)了新發(fā)展理念

重塑了行業(yè)新發(fā)展格局

一是令行禁止確定了電解鋁產(chǎn)能“天花板”。相關(guān)政策文件明確后，各方嚴(yán)格貫徹落實(shí)產(chǎn)能置換政策，梳理形成國(guó)內(nèi)電解鋁4543萬(wàn)噸/年合規(guī)產(chǎn)能“天花板”，不僅有效關(guān)停了行業(yè)違規(guī)產(chǎn)能，而且有力遏制了電解鋁產(chǎn)能盲目擴(kuò)張的勢(shì)頭。

二是倒逼了電解鋁落后產(chǎn)能的淘汰。隨著電解鋁產(chǎn)能“天花板”的形成，在總量控制的約束推動(dòng)下，加快了落后產(chǎn)能出清步伐。能源消耗高、廢物排放量大、綜合生產(chǎn)成本高的電解鋁冶煉產(chǎn)能，相繼退出行業(yè)。比如，2017年9月25日，山東兗礦科澳鋁業(yè)有限公司14萬(wàn)噸電解鋁產(chǎn)能指標(biāo)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目在山東產(chǎn)權(quán)交易中心公開(kāi)競(jìng)價(jià)，包括東方希望、信發(fā)集團(tuán)、魏橋集團(tuán)等電解鋁龍頭企業(yè)在內(nèi)的十多家機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)3個(gè)多小時(shí)，539輪激烈角逐，最終內(nèi)蒙古創(chuàng)源金屬有限公司以14.02億元成功競(jìng)得，高出掛牌底價(jià)11.92億元。

三是促進(jìn)了電解鋁產(chǎn)能的優(yōu)化布局。電解鋁冶煉產(chǎn)能等量置換政策的執(zhí)行，使得有違發(fā)展方向的“煤-電-鋁”生產(chǎn)模式受到有效抑制，電解鋁企業(yè)加快向有清潔能源的優(yōu)勢(shì)地區(qū)轉(zhuǎn)移和聚集，一批“水-電-鋁”項(xiàng)目的建設(shè)，有效地推動(dòng)了我國(guó)電解鋁用能的優(yōu)化布局，引導(dǎo)行業(yè)步入綠色高質(zhì)量發(fā)展路徑。

創(chuàng)新了供給側(cè)

結(jié)構(gòu)性改革的新路徑

我國(guó)電解鋁行業(yè)在清理整頓過(guò)程中，引導(dǎo)推動(dòng)建立了市場(chǎng)有價(jià)電解鋁產(chǎn)能置換機(jī)制。電解鋁企業(yè)通過(guò)兼并重組和指標(biāo)交易等市場(chǎng)化法治化方式，完成了近1300萬(wàn)噸/年電解鋁產(chǎn)能的退出和轉(zhuǎn)移，沒(méi)有發(fā)生銀行不良貸款，沒(méi)有發(fā)生因職工安置不到位而引起的不穩(wěn)定，也沒(méi)有向國(guó)家申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)貼，而電解鋁產(chǎn)能集中度得到了明顯提高，電耗等主要技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)得到了大幅改善，達(dá)到了世界先進(jìn)水平。

提升了政府公信力

和產(chǎn)業(yè)政策影響力

國(guó)家政策得到了堅(jiān)決貫徹執(zhí)行，改變了以往上有政策下有對(duì)策，政府公信力受到嚴(yán)重?fù)p害的狀況，真正做到了政通令行。行業(yè)運(yùn)行規(guī)范有序健康，避免了鋁行業(yè)因產(chǎn)能過(guò)剩導(dǎo)致國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端加劇，得到了國(guó)際鋁行業(yè)一致稱贊，也為行業(yè)落實(shí)“雙碳”目標(biāo)，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三點(diǎn)體會(huì)

電解鋁天花板的形成，已經(jīng)成為我囯有色金屬工業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的成功典范，歸功于黨領(lǐng)導(dǎo)下的法治化市場(chǎng)化改革。

一是政治生態(tài)好轉(zhuǎn)決定了經(jīng)濟(jì)生態(tài)好轉(zhuǎn)。縱觀整個(gè)過(guò)程，中央對(duì)電解鋁供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的把舵定向，起到了決定性作用，“一錘定音”地統(tǒng)一了從中央到地方、從行業(yè)到企業(yè)的思想認(rèn)識(shí)。如果不是黨的十八大以來(lái)，我國(guó)的政治生態(tài)發(fā)生了明顯的好轉(zhuǎn)，黨中央的權(quán)威得到顯著強(qiáng)化，政令暢通，令行禁止，那么很難做到從中央到地方、從行業(yè)到企業(yè)統(tǒng)一行動(dòng)，步調(diào)一致，干成過(guò)去想干都不敢干的事。

二是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)離不開(kāi)政府的該為作用。回顧整個(gè)改革過(guò)程，發(fā)改委從委領(lǐng)導(dǎo)到部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，完整準(zhǔn)確全面貫徹落實(shí)中央的一系列重要指示，組織和調(diào)動(dòng)有關(guān)部委、地方政府和行業(yè)協(xié)會(huì)和行業(yè)企業(yè)的積極性，分析行業(yè)現(xiàn)狀，摸清行業(yè)底數(shù)，研判問(wèn)題癥結(jié)、把握發(fā)展趨勢(shì)，找準(zhǔn)了清理整頓違規(guī)產(chǎn)能這個(gè)“牛鼻子”，法治化地確定了產(chǎn)能天花板的初值，市場(chǎng)化地確定了操作規(guī)則，在公平公開(kāi)公正的前提下，動(dòng)真碰硬，違法違規(guī)產(chǎn)能無(wú)一例外地得到糾正。

三是法治化和市場(chǎng)化相融是個(gè)好辦法。通過(guò)創(chuàng)新法治化和市場(chǎng)化相融，實(shí)現(xiàn)有力的落后產(chǎn)能淘汰，形成法治化的產(chǎn)能置換行規(guī)，有效地引導(dǎo)企業(yè)合規(guī)經(jīng)營(yíng)。市場(chǎng)化的產(chǎn)能置換交易，不僅確保了國(guó)家政策的透明化執(zhí)行，而且不需增加國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)?？梢?jiàn)，法治化和市場(chǎng)化相融是用好政府和市場(chǎng)兩只手的具體體現(xiàn)，也為未來(lái)其他產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的改革提供了可復(fù)制的方法。

當(dāng)前，我國(guó)有色金屬工業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革仍然面臨著許多難題和熱點(diǎn)問(wèn)題，比如，銅、硅、鎂等冶煉產(chǎn)能已到需對(duì)擴(kuò)張調(diào)控的階段，值得借鑒電解鋁法治化市場(chǎng)化的理念和方法，通過(guò)吸收消化，創(chuàng)新破解。銅行業(yè)企業(yè)要積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集中度提升，形成1~2家銅礦產(chǎn)量100萬(wàn)噸左右的大型礦業(yè)企業(yè)集團(tuán)，前5家銅冶煉企業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度提升至70%左右。

今年是全面貫徹落實(shí)黨的二十大精神的開(kāi)局之年，我們要堅(jiān)決貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記對(duì)有色金屬行業(yè)的一系列重要指示批示精神，加快實(shí)現(xiàn)行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。