鋼、鋁兩大產(chǎn)業(yè)出口成本或大增 中國(guó)明確反對(duì)歐盟碳邊界調(diào)整機(jī)制

“碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制本質(zhì)上是一種單邊措施，無(wú)原則地把氣候問(wèn)題擴(kuò)大到貿(mào)易領(lǐng)域，既違反WTO規(guī)則，沖擊自由開(kāi)放的多邊貿(mào)易體系，嚴(yán)重?fù)p害國(guó)際社會(huì)互信和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前景，也不符合《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及其《巴黎協(xié)定》的原則和要求，特別是共同但有區(qū)別的責(zé)任等原則，以及‘自下而上’國(guó)家自主決定貢獻(xiàn)的制度安排，助長(zhǎng)單邊主義、保護(hù)主義之風(fēng)，會(huì)傷害各方應(yīng)對(duì)氣候變化的積極性和能力。”

在生態(tài)環(huán)境部7月例行新聞發(fā)布會(huì)上，生態(tài)環(huán)境部新聞發(fā)言人劉友賓對(duì)歐盟7月中旬公布的碳邊界調(diào)整機(jī)制（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM）進(jìn)行表態(tài)，這是其氣候政策改革計(jì)劃中重要一環(huán)。

碳邊界調(diào)整機(jī)制計(jì)劃于2023年上線實(shí)施，從2026年開(kāi)始，出口到歐洲市場(chǎng)的鋁、水泥、鋼鐵、化肥和電力的生產(chǎn)商將需要依照歐盟法律，為自身產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中的碳排放支付與歐洲生產(chǎn)商所支付的相等價(jià)格。按照歐盟委員會(huì)目前的提議，該機(jī)制下的免費(fèi)配額將于2035年全部削減。相關(guān)草案細(xì)則在7月14日歐盟委員會(huì)發(fā)布的“Fit for 55 package”中公布。

這一機(jī)制在2019年底由歐盟委員會(huì)正式提出，一經(jīng)提出中、美、俄、澳大利亞、巴西、南非、印度等WTO 成員就分別表示嚴(yán)重關(guān)切。有多位專家向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，碳邊界調(diào)整機(jī)制短期內(nèi)不會(huì)對(duì)中歐貿(mào)易造成大的影響，但未來(lái)的影響還要看正式出臺(tái)的具體內(nèi)容。

綠色國(guó)際貿(mào)易壁壘風(fēng)險(xiǎn)

聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議發(fā)布的報(bào)告稱，如果歐盟碳邊界調(diào)整機(jī)制的碳價(jià)格為每噸44美元，發(fā)達(dá)國(guó)家的收入將增加25億美元，而發(fā)展中國(guó)家的收入將減少59億美元。

實(shí)際上，根據(jù)歐盟委員會(huì)的提議，碳邊界調(diào)整機(jī)制將分三個(gè)階段逐步推出。2023-2025年為個(gè)試點(diǎn)階段，在此期間，歐盟進(jìn)口商只需報(bào)告其進(jìn)口產(chǎn)品中的嵌入式二氧化碳排放量，但不收取任何費(fèi)用。

第二階段則是從2026年到2034年，這一階段進(jìn)口商將為其嵌入式二氧化碳排放支付費(fèi)用，也就是歐盟排放交易機(jī)制下的碳價(jià)格。但這僅為歐盟生產(chǎn)者的免費(fèi)配額中未涵蓋的碳排放份額支付費(fèi)用。

歐盟委員會(huì)建議每年減少10%的免費(fèi)配額，E3G產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與工業(yè)脫碳政策顧問(wèn)Domien Vangenechten告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，這意味著進(jìn)口商在該機(jī)制下支付相應(yīng)費(fèi)用獲取的排放份額量將逐年增加，直到2035年取消免費(fèi)配額，到那時(shí)碳邊界調(diào)整機(jī)制將適用于100%的進(jìn)口商品嵌入式排放，這也是碳邊界調(diào)整機(jī)制的第三階段。

歐洲氣候智庫(kù)雅克德洛爾研究所歐洲政策分析師Pierre Leturcq對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道表示，碳邊界調(diào)整機(jī)制和現(xiàn)有歐洲碳市場(chǎng)（EU ETS）二者互不可少，CBAM若想實(shí)施就不可在現(xiàn)有的免費(fèi)配額基礎(chǔ)上再增加免費(fèi)配額量。因?yàn)楦鶕?jù)WTO規(guī)則，CBAM將被視為“雙重救濟(jì)”和“非法補(bǔ)貼”。

因此，碳邊界調(diào)節(jié)機(jī)制下可能產(chǎn)生的進(jìn)出口費(fèi)用，和“碳關(guān)稅”概念也存在的區(qū)別。

資源研究所北京代表處研究、數(shù)據(jù)與創(chuàng)新部門（RDI）主任劉哲在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道采訪時(shí)表示，目前CBAM機(jī)制還沒(méi)有涉稅或關(guān)稅，因?yàn)樵谡麄€(gè)政策出臺(tái)過(guò)程中，CBAM都注意不違反WTO規(guī)則，特別是條、第三條和第二十條，也就是不得有歧視性貿(mào)易措施的普遍惠國(guó)待遇原則、國(guó)民待遇原則和為成員國(guó)經(jīng)濟(jì)提供“免責(zé)”通道的一般例外原則。

劉哲認(rèn)為，CBAM目前按照配額交易的方式來(lái)設(shè)計(jì)，是一種歐盟管轄范圍內(nèi)的環(huán)境規(guī)制手段，之后逐漸加嚴(yán)可能產(chǎn)生超出歐盟管轄范圍的政策含義。目前，CBAM與EU ETS之間的關(guān)系還沒(méi)能在政策層面明確，所以它們之間的互動(dòng)關(guān)系，比如兩個(gè)機(jī)制之下的配額是否能夠形成某些抵消或共同履約等，在目前階段還未可知。歐盟7月14日提出的方案僅僅是其立法進(jìn)程的起點(diǎn)，對(duì)于CBAM的進(jìn)程還有待進(jìn)一步觀察。

CBAM在政策制定層面上要考慮的除了世貿(mào)規(guī)則之外，還有應(yīng)對(duì)氣候變化的效果。碳市場(chǎng)研究機(jī)構(gòu)碳市場(chǎng)觀察（Carbon Market Watch）政策總監(jiān)Sam Van den plas 認(rèn)為，目前歐盟提案允許CBAM機(jī)制在2035年之前與免費(fèi)配額重疊，而不是將其作為免費(fèi)排放配額的替代方案，會(huì)為2030年以后重點(diǎn)行業(yè)的免費(fèi)排放配額打開(kāi)大門。“我們認(rèn)為，這樣的豁免會(huì)讓污染嚴(yán)重的工業(yè)部門擺脫了困境，并在國(guó)際上發(fā)出了一個(gè)非常負(fù)面的信號(hào)。”

由于當(dāng)前免費(fèi)配額過(guò)剩已經(jīng)對(duì)促進(jìn)減排產(chǎn)生了的不利影響，碳市場(chǎng)機(jī)制其實(shí)未能達(dá)到激勵(lì)歐洲生產(chǎn)商投資低碳減排技術(shù)的效果。作為歐盟碳價(jià)不斷上漲的情況下打擊碳泄露的引入機(jī)制，CBAM只有在所涵蓋的部門的免費(fèi)配額減少的情況下才可以被引入。

歐洲環(huán)保協(xié)會(huì)駐北京辦公室首席代表、中國(guó)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人龍迪（Dimitri de Boer）對(duì)此進(jìn)一步解釋道：“這是因?yàn)?，只有免費(fèi)配額不斷減少的情況下，歐盟生產(chǎn)商才會(huì)相對(duì)其他生產(chǎn)商處于不利地位，需要支付更高的碳成本，由此出現(xiàn)‘碳泄露’的風(fēng)險(xiǎn)。所以簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，要引入CBAM機(jī)制，碳市場(chǎng)的免費(fèi)配額削減就要隨之提上日程。否則就會(huì)與WTO 規(guī)定相左。”

“歐盟委員會(huì)的提議似乎是謹(jǐn)慎的、協(xié)商一致的，側(cè)重于避免歧視，因此在世貿(mào)組織的合法性方面是有力的。但歐盟仍需解決一些有關(guān)收入去向、不發(fā)達(dá)國(guó)家待遇，以及承認(rèn)其他國(guó)家和地區(qū)溫室氣體減排制度的問(wèn)題。關(guān)于后一點(diǎn)，我們呼吁建立一個(gè)多邊減排政策可比性論壇，可以由世貿(mào)組織貿(mào)易和環(huán)境委員會(huì)主辦。”Pierre解釋道。

中國(guó)鋼、鋁產(chǎn)業(yè)首當(dāng)其沖

Pierre告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，中國(guó)方面受CBAM影響的兩個(gè)主要行業(yè)是鋼鐵和鋁。

根據(jù)能源基金會(huì)與Sandbag、E3G聯(lián)合發(fā)布的《碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制：進(jìn)展與前瞻》研究分析報(bào)告，假設(shè)歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制全部生效，基于2035歐盟取消免費(fèi)配額、每噸二氧化碳征收60歐元情景，以2019年的中歐貿(mào)易數(shù)據(jù)為例，中國(guó)出口歐盟的鋼鐵產(chǎn)品貿(mào)易額約47億歐元，將被征收約2.65億歐元碳邊境調(diào)節(jié)稅。碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制會(huì)導(dǎo)致中國(guó)向歐盟出口的鋼鐵成本增加約25%，鋁成本增加約9%。

從CBAM對(duì)國(guó)際貿(mào)易流動(dòng)的影響來(lái)看，Pierre認(rèn)為，中國(guó)不會(huì)是受CBAM提案影響大的國(guó)家，受影響大的國(guó)家是土耳其、英國(guó)和烏克蘭。但在2035年之前，鋼和鋁這兩個(gè)行業(yè)在歐洲都將繼續(xù)獲得免費(fèi)配額。因此，頭幾年的調(diào)整幅度相對(duì)較小。2030年后甚至可能繼續(xù)處于邊緣狀態(tài)，主要原因有兩個(gè)。

首先，因?yàn)殇摵弯X也在未來(lái)中國(guó)碳市場(chǎng)的覆蓋范圍內(nèi)。中國(guó)生產(chǎn)商將會(huì)為其生產(chǎn)過(guò)程中的碳排放付出成本，即使中國(guó)的碳價(jià)格與歐盟碳價(jià)還有較大差距。目前，中國(guó)碳價(jià)大約50元/噸，而歐盟碳價(jià)則在50歐元/噸。

第二，中國(guó)是目前全球大的鋼、鋁生產(chǎn)國(guó)，國(guó)企在鋼鐵和鋁市場(chǎng)上占據(jù)主導(dǎo)地位，并已開(kāi)始相當(dāng)規(guī)模的脫碳投資。比如，中國(guó)鋁生產(chǎn)商在水電生產(chǎn)脫碳鋁方面也有可觀的能力；全球大的鋼鐵制造商中國(guó)寶鋼也已經(jīng)宣布其2023年碳達(dá)峰，2050年碳中和的目標(biāo)。

劉哲認(rèn)為，目前我國(guó)鋼鐵、鋁等出口歐盟的產(chǎn)品受歐盟進(jìn)口產(chǎn)品環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)約束，應(yīng)在環(huán)保合規(guī)方面做得很不錯(cuò)，單位產(chǎn)品含碳量應(yīng)在國(guó)內(nèi)屬于較低水平，甚至可能達(dá)到或超過(guò)歐盟水平，那樣的話反而有可能在CBAM機(jī)制下獲利。

值得注意的是，目前關(guān)于本輪歐盟氣候政策改革的一攬子提案，歐盟內(nèi)部引發(fā)了激烈討論。劉哲表示，歐盟需要平衡對(duì)其企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的保護(hù)和對(duì)其消費(fèi)者權(quán)益的保障，所以歐盟CBAM的價(jià)格含義應(yīng)是趨于中性的，且可能會(huì)在下一階段考慮更多的國(guó)際合作，需要大量的政策制度創(chuàng)新改變?nèi)蛑卫砀窬帧?/p>

“目前，各國(guó)承諾目標(biāo)加總能夠控制溫升約2.3-2.4攝氏度，各國(guó)需要相向而行地去討論如何彌補(bǔ)控制全球氣溫上升2度以及1.5度以內(nèi)之間的缺口。在這個(gè)過(guò)程中，中國(guó)企業(yè)可以發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)進(jìn)行示范和，爭(zhēng)取一個(gè)多元共贏的局面。”劉哲說(shuō)。