前言

在我國經濟建設高速發(fā)展的大背景下，中國的鐵路、公路、機場、水利電力工程等基礎設施建設及各類產業(yè)園區(qū)、城市建筑群等工業(yè)設施和城市建設發(fā)展迅猛，由此引發(fā)的建設項目壓覆礦產資源相關爭議也日益增多。如何妥善解決基礎設施建設、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展與礦產資源開發(fā)利用、礦業(yè)權人權益保護之間的矛盾，平衡社會經濟發(fā)展與礦產資源供給保障之間的關系，成為擺在建設單位和礦業(yè)權人面前的一道難題。

筆者結合自己有限的辦案經驗和對現行法律、法規(guī)、政策以及公開案例的研究，針對建設項目壓覆礦產資源權益索賠問題，分別站在礦業(yè)權人、建設單位角度，就各方最關心的問題進行系統(tǒng)梳理和分析，以饗讀者。

《中華人民共和國民法典》第三百二十九條規(guī)定：依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權利受法律保護。當探礦權人的勘查區(qū)塊或采礦權人的礦權范圍與鐵路、公路、機場、水利電力等基礎設施建設或各類產業(yè)園區(qū)、城市建筑群、大型建筑及其他建設工程等發(fā)生重疊、被建設項目部分或全部壓覆，導致探礦權人無法正常實施探礦工作或采礦權人無法進行正常的采礦工程，甚至完全喪失繼續(xù)探礦或采礦的權利或能力時，礦業(yè)權人就擁有依法獲得賠償或補償的權利。實踐中，在礦業(yè)權人遇到建設項目壓覆礦產資源的情況下，往往處于相對弱勢和被動的地位，不知該如何進行索賠以維護自己合法權益。以下筆者就礦業(yè)權人索賠涉及的幾個關鍵問題進行解析：

一. 如何確定建設項目壓覆礦產權益索賠的對象

礦業(yè)權人在建設項目壓覆礦業(yè)權益索賠時，面臨的第一個問題就是該向誰索賠？

原國土資源部發(fā)布的《國土資源部關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)【2010】137號，簡稱“137號文”）中規(guī)定：建設項目壓覆已設置礦業(yè)權礦產資源的，新的土地使用權人還應同時與礦業(yè)權人簽訂協(xié)議，協(xié)議應包括礦業(yè)權人同意放棄被壓覆礦區(qū)范圍及相關補償內容。從137號文的規(guī)定的字面意思來看，在建設項目壓覆設置礦業(yè)權礦產資源時，應當由新的土地使用權人來簽訂補償協(xié)議，承擔補償責任。

實踐中，由誰來作為壓覆補償/賠償責任的承擔主體，并不能一目了然，往往需要認真分析才能撥云見日，通過揭開建設項目背后各相利益方之間的內部協(xié)議來確定誰才是真正的責任承擔主體。

以鐵路、公路等公共基礎建設項目為例。通常，鐵路、公路等公共基礎設施的建設，會涉及多方主體，有項目建設單位、有委托代建單位、有項目管理部，還有地方政府為征地拆遷、協(xié)調補償問題等成立的指揮部。真正應當承擔補償/賠償責任的主體往往“躲在后面”，與礦業(yè)權人有直接接觸的是在現場工作的項目管理部的工作人員和指揮部的工作人員。

在這種情況下，很多礦業(yè)權人通常無法分辨應該由誰來承擔自己的損失，經常會出現因找錯索賠對象，而被法院駁回訴訟請求的情形。

多數情況下，本著誰受益誰賠償（補償）的原則，法院會將建設項目的業(yè)主方（建設單位）認定為賠償（補償）的責任主體。但是，如果出現建設單位與其他單位簽署了代建協(xié)議，約定建設項目壓覆補償的事宜由代建單位來負責處理，礦業(yè)權人就擁有了向建設單位或代建單位索賠的選擇權。在這樣的情況下，礦業(yè)權人可以根據實際情況，綜合考慮兩個單位的溝通成本、訴訟管轄及執(zhí)行能力等各種客觀因素來選擇確定責任承擔主體。

此外，在地方招商引資項目和一些產業(yè)園區(qū)建設項目中，為了創(chuàng)造更好的營商環(huán)境，吸引企業(yè)來投資，地方政府往往會突破常規(guī)，幫助企業(yè)解決好項目用地有關的所有糾紛和補償事宜，由當地政府作為壓覆補償的責任主體，主動承擔補償責任。

二. 應該主張賠償還是要補償

當礦業(yè)權人的勘查區(qū)塊或礦區(qū)被建設項目壓覆時，礦業(yè)權人究竟該主張賠償還是補償是礦業(yè)權人面對索賠時的第二個重要問題。司法審判中，法院判定賠償還是補償的基礎在于建設單位是否構成侵權。如建設單位或其他責任承擔主體構成侵權，則需要賠償礦業(yè)權人的損失；如建設單位或其他責任承擔主體不構成侵權，則只需要補償礦業(yè)權人的損失。賠償具有懲罰性質，故通常其賠償的范圍與額度要大于補償。

一般侵權行為的構成要件包括：有加害行為、有損害事實的存在、加害行為與損害事實之間有因果關系、行為人主觀上有過錯四個方面。具體到壓覆礦產資源侵權，則構成要件為：建設項目壓覆了礦業(yè)權人的勘查區(qū)塊或礦區(qū)、建設單位或其他責任承擔主體主觀上存在過錯、礦業(yè)權人有實際損害發(fā)生、壓覆事實和損害事實之間有因果關系。

礦業(yè)權人針對建設項目壓覆礦產資源相關權益的索賠，無論是主張賠償還是補償，都必須滿足：建設項目壓覆了礦業(yè)權人的勘查區(qū)塊或礦區(qū)、礦業(yè)權人有實際損害發(fā)生、壓覆事實和損害事實之間有因果關系三個客觀要件。賠償與補償的區(qū)別在于建設單位或其他責任承擔主體主觀上是否存在過錯。如果主觀上存在過錯，則可認定為賠償；如果主觀上不存在過錯，則認定為補償。

司法審判實踐中，法院通常認為只要建設單位在建設項目開工之前，依法履行了壓覆重要礦產資源報批手續(xù)、建設單位或其他責任主體與礦業(yè)權人達成了補償協(xié)議或者達成補償意向，就認為建設單位和其他責任主體盡到了注意義務，缺乏過錯要件，因而不構成侵權，礦業(yè)權人只能要求建設單位或其他責任承擔主體承擔補償責任。建設單位若在建設項目工程開工之前沒有履行正常的報批手續(xù)，則礦業(yè)權人可以主張建設單位或其他責任承擔主體的行為構成侵權，應當承擔賠償責任。

三. 如何確定索賠范圍

對于礦業(yè)權人來說，建設項目壓覆礦產資源造成的損害主要包括：①使得已繳納的價款/權益金、礦權轉讓款（如有）、已經發(fā)生的勘探投入、已經支付的土地使用費（土地出讓金或租金、青苗補償費和地上附著物補償費）和拆遷費用等前期投入歸于部分或全部無效；②礦業(yè)權人已經投入的采選設施設備（建筑物、道路、巷道工程、選礦廠、尾礦庫等）無法利用或利用率降低；③增加了搬遷采選設施的費用；④預期的礦業(yè)開發(fā)收益或探礦權轉讓變現所得減少或滅失等；⑤增加了裁員減員的員工安置費；⑥停工損失費等。

在礦產資源被合法壓覆且我國對壓覆補償范圍尚無法律、行政法規(guī)明確規(guī)定的情況下，法院通常會本著相對公平原則，兼顧公共利益和礦業(yè)權人利益，參考原國土資源部發(fā)布的《國土資源部關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕137號，以下簡稱“137號文”）的規(guī)定、建設單位或其他責任承擔主體與礦業(yè)權人達成的補償協(xié)議或補償意向書、第三方專業(yè)評估機構的咨詢報告，以及礦業(yè)權人自身的訴求等方面的因素，來綜合考慮確定索賠的范圍。

建設單位若在建設項目工程開工之前沒有履行正常的報批手續(xù)，則礦業(yè)權人可以主張建設單位或其他責任承擔主體的行為構成侵權，應當承擔賠償責任，向礦業(yè)權人賠償的范圍要按照侵權損害賠償的規(guī)則確定?！睹穹ǖ洹返谝磺б话侔耸臈l規(guī)定：“侵害他人財產的，財產損失按照損失發(fā)生時的市場價格或者其他合理方式計算。”司法實務中，壓覆礦產資源侵權案件雖然也受到一般侵權的“填平補齊”原則的約束，但考慮到建設單位的壓覆行為涉及到個人利益和國家利益、社會公共利益的沖突，法院也會經過充分考慮并適當平衡好各方的利益。

四. 索賠的路徑和程序

礦業(yè)權人在遭遇建設項目壓覆礦產資源，其合法的勘探和開發(fā)礦產資源權益被損害之后，可以通過以下來方式或途徑來主張自己的權益：

首先，在地方政府的主持下，與建設單位進行友好協(xié)商，是建設項目壓覆礦產資源索賠的必經之路。絕大多數的建設項目壓覆索賠爭議，都是通過友好協(xié)商解決的。這樣做的溝通成本相對低、解決問題的效率相對高。但也可能因為建設單位處于相對優(yōu)勢地位，如果沒有礦業(yè)律師、礦業(yè)權評估師、地質采礦工程師等專業(yè)人士的協(xié)助，礦業(yè)權人的合法權益得不到充分保障。

其次，在雙方無法通過友好協(xié)商對于索賠的條件達成一致意見時，礦業(yè)權人可以通過訴訟來索賠。通過訴訟解決不需要與建設方達成一致，礦業(yè)權人可依自己的意志，向有管轄權的人民法院提起訴訟來主張自己的權益，但往往耗時較長，一個案件一審、二審到再審，需要數年之久。

第三，為了高效解決雙方的爭議，且保持爭議解決的私密性，礦業(yè)權人可以嘗試與建設單位達成仲裁協(xié)議，通過仲裁方式來解決。依據《中華人民共和國仲裁法》的相關規(guī)定，仲裁采取一裁終局制，正常情況下半年到一年即可完成整個仲裁程序，如果采取簡易程序半年之內即可完成。

此外，由于建設項目壓覆礦產資源權益索賠相對復雜，涉及的專業(yè)技術問題較多，礦業(yè)權人在索賠的過程中，應該注意充分發(fā)揮地學專家、礦業(yè)權評估師、律師的重要作用，以協(xié)助礦業(yè)權人通過合法途徑獲得充分且合理賠償。（作者單位：北京市雨仁律師事務所）