建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源應(yīng)如何進行補償？
2021年01月06日 8:50 4279次瀏覽 來源： 中國有色網(wǎng) 分類： 地質(zhì)礦業(yè)
礦產(chǎn)資源壓覆補償糾紛是最常見的礦業(yè)權(quán)糾紛，一方面是因為建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源較為普遍，另一方面法律對壓覆補償標準規(guī)定不夠明確，導(dǎo)致壓覆雙方認識不一、爭議不斷。所謂的建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源，是指在進行鐵路、公路、工廠、水庫、輸電線路、油氣管道、大型建筑物等工程建設(shè)時，壓覆一定規(guī)模的礦產(chǎn)資源，并導(dǎo)致其無法開發(fā)而失去利用價值。對于已設(shè)立探礦權(quán)或采礦權(quán)（以下統(tǒng)稱“礦業(yè)權(quán)”）的礦產(chǎn)資源，壓覆的后果通常是導(dǎo)致礦產(chǎn)資源開發(fā)價值降低甚至消失。筆者認為，根據(jù)物權(quán)保護的法律規(guī)定，建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源應(yīng)當以礦業(yè)權(quán)財產(chǎn)價值為標準，給予礦業(yè)權(quán)人公平合理的補償。
一、
建設(shè)項目主體和礦業(yè)權(quán)人系平等民事主體，礦產(chǎn)資源壓覆糾紛屬于民事法律關(guān)系
項目建設(shè)主體開展鐵路、公路、工廠、水庫、輸電線路、油氣管道、大型建筑物等工程項目壓覆礦產(chǎn)資源，通常體現(xiàn)為礦業(yè)權(quán)人先設(shè)的礦業(yè)權(quán)與項目建設(shè)主體后取得的建設(shè)用地使用權(quán)之間，在一定空間和時間范圍上形成的沖突。此時項目建設(shè)主體與礦業(yè)權(quán)人之間屬于平等民事主體，雙方形成的礦產(chǎn)資源壓覆糾紛屬于民事法律關(guān)系。特別需要指出的是，即使是政府部門或者其成立的項目指揮部、辦公室等作為項目建設(shè)主體，此時政府部門及其臨時機構(gòu)作為項目建設(shè)主體的角色是民事主體，并非履行行政管理職責(zé)，其實施的行為當然是民事行為，不屬于行政行為。所以，政府部門作為項目建設(shè)主體與礦業(yè)權(quán)人之間的礦產(chǎn)資源壓覆糾紛亦屬于民事法律關(guān)系。
建設(shè)項目是否壓覆礦業(yè)權(quán)取決于雙方意思自治。對于鐵路、公路、管道等建設(shè)項目壓覆礦業(yè)權(quán)的情形，我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源壓覆行政管理制度中不涉及對礦業(yè)權(quán)的征收征用，建設(shè)項目能否壓覆礦業(yè)權(quán)，取決于礦政管理部門的壓覆審批和礦業(yè)權(quán)人是否同意壓覆。同時，在礦業(yè)權(quán)人同意壓覆的情況下，建設(shè)項目是否會選擇壓覆某一礦業(yè)權(quán)，項目建設(shè)主體也會根據(jù)補償成本等各種因素綜合衡量。當項目建設(shè)主體與礦業(yè)權(quán)人就壓覆事宜達成一致，簽訂補償協(xié)議后，即形成項目建設(shè)主體對礦業(yè)權(quán)人的民事義務(wù)。對于未經(jīng)礦業(yè)權(quán)人同意的壓覆行為，則構(gòu)成事實上的侵權(quán)行為，項目建設(shè)主體同樣需要承擔民事義務(wù)。
司法實踐中，人民法院將建設(shè)項目壓覆礦業(yè)權(quán)糾紛作為民事案件進行審理，案由通常確定為用益物權(quán)糾紛（探礦權(quán)糾紛、采礦權(quán)糾紛），或侵權(quán)糾紛（財產(chǎn)損害賠償糾紛）。2016年最高人民法院公布的10起礦業(yè)權(quán)民事糾紛典型案例，其中“云和縣土巖崗頭庵葉臘石礦與國網(wǎng)浙江省電力公司礦產(chǎn)壓覆侵權(quán)糾紛案”即為建設(shè)項目壓覆礦業(yè)權(quán)糾紛。
筆者也注意到，個別判例中將行政機關(guān)作為項目建設(shè)主體時產(chǎn)生的礦產(chǎn)資源壓覆糾紛，作為行政訴訟案件進行審理和判決，這實質(zhì)上混淆了行政機關(guān)履行行政管理職責(zé)和作為項目建設(shè)單位實施民事法律行為的關(guān)系，錯誤認定事實和法適用法律，不利于平等保護礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。
二、
司法實踐中礦產(chǎn)資源壓覆糾紛存在不同的補償標準
因為對礦業(yè)權(quán)性質(zhì)以及礦產(chǎn)資源壓覆糾紛認識不一，壓覆補償又缺乏明確的標準，所以在以往司法判例中對壓覆補償存在不同的裁判標準。
（一）按照礦業(yè)權(quán)人的直接損失進行補償
137號文件規(guī)定對礦業(yè)權(quán)人進行補償?shù)姆秶瓌t上包括礦業(yè)權(quán)價款及其它直接損失。江西、山東、河南、新疆等省份，按照137號文件確定的補償直接損失的原則，對建設(shè)項目壓覆礦業(yè)權(quán)的補償范圍進行了進一步規(guī)定。例如，江西省人民政府辦公廳關(guān)于進一步規(guī)范省重點建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源評估補償工作的通 知》（贛府廳字（2013）15號）規(guī)定：“省重點建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源的補償內(nèi)容，包括探礦權(quán)補償和采礦權(quán)補償兩個方面：探礦權(quán)以被壓覆的礦區(qū)范圍內(nèi)探礦權(quán)價款、實際投入的勘查投資及其他相關(guān)投入為依據(jù)補償；整個礦區(qū)或核心區(qū)域 被壓覆的，應(yīng)按照取得該礦業(yè)權(quán)的全部投資為依據(jù)補償。采礦權(quán)補償由直接損失、出讓合同已繳價款組成。1．直接損失的補償。含所壓覆礦產(chǎn)資源分擔的勘察投資、已建的開采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施等直接損失。礦山開采、加工開發(fā)等專用設(shè)備按市場評估價減去設(shè)備出讓價給予補償，通用設(shè)備按搬遷所產(chǎn)生費用給予補償。2．已繳價款補償。按礦業(yè)權(quán)人被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應(yīng)繳的價款（無償取得的除外）給予補償。”
司法實踐中，最高人民法院在“豐寧長閣礦業(yè)有限公司、北京鐵路局物權(quán)保護糾紛上訴案”（（2017）最高法民終 724 號）民事判決書中認定，“壓覆礦產(chǎn)資源的補償范圍，應(yīng)限于礦業(yè)權(quán)人被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應(yīng)繳的價款，以及所壓覆的礦區(qū)分擔的勘查投資、已建的開采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施等直接損失。”最高人民法院在“山西交通控股集團有限公司忻州北高速公路分公司、神池縣向陽石料購銷有限公司物權(quán)保護糾紛再審案”（(2019)最高法民申1285號）民事裁定書中認定，“參照137號文的規(guī)定，按照壓覆礦產(chǎn)賠償直接損失的原則進行處理，將向陽公司應(yīng)獲得賠償損失的范圍認定為直接損失，扣除司法鑒定意見書中超出直接損失的評估價值”。
（二）按照礦業(yè)權(quán)人的直接損失加預(yù)期利潤進行賠償
直接損失加預(yù)期利潤的賠償方式，是以礦業(yè)權(quán)人的實際投入為基礎(chǔ)，同時考慮了勘查投資和采礦投資的行業(yè)利潤，但從性質(zhì)上依然屬于基于礦業(yè)權(quán)人直接損失進行的補償。
《湖南省國土資源廳關(guān)于建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源補償有關(guān)問題的通知》第四條規(guī)定，補償內(nèi)容和標準分以下兩種情形：“1、壓覆國家出資并正在進行的地質(zhì)勘查的探礦權(quán)或已探明資源儲量礦產(chǎn)地的，原則上按經(jīng)核實的工作量及現(xiàn)行預(yù)算標準計算的工作成本進行補償。2、壓覆非國家出資礦業(yè)權(quán)的，原則上按以下補償范圍和標準進行補償，具體補償由雙方協(xié)商確定。①被壓覆范圍礦業(yè)權(quán)的取得成本；②被壓覆范圍探礦權(quán)的勘查投資和行業(yè)投資平均利潤；③被壓覆采礦權(quán)開采投資加同類開采礦山行業(yè)投資平均利潤減已獲投資回報。”
最高人民法院在“唐山不銹鋼有限責(zé)任公司與唐山市宏文卑家店煤炭有限公司侵權(quán)損害賠償糾紛申請再審案”（（2014）民申字第690號）《民事裁定書》中認定：“評估公司作出鑒定意見為，不銹鋼公司共造成卑家店煤炭公司損失4159.2251萬元，已經(jīng)過雙方當事人當庭質(zhì)證。評估公司出具《解釋說明》，確定《鑒定意見》中4159.2251萬元停產(chǎn)損失，系《停產(chǎn)通知》所述的儲水池、運料鐵路及大規(guī)模儲料壓覆造成卑家店煤炭公司2007年10月18日至2008年8月31日期間全部的正常經(jīng)濟利潤和非正常生產(chǎn)的維護費用。上述《解釋說明》也已經(jīng)雙方當事人質(zhì)證，其程序符合法律規(guī)定。故一、二審法院采信《鑒定意見》作為對卑家店煤炭公司停產(chǎn)損失的定案依據(jù)并無不妥。”
（三）按照礦業(yè)權(quán)價值進行賠償
在市場經(jīng)濟條件下，礦業(yè)權(quán)價指的是礦業(yè)權(quán)的市場價值，即由具有法定資質(zhì)的礦業(yè)權(quán)評估機構(gòu)獨立評定估算形成的礦業(yè)權(quán)公允價值。按照礦業(yè)權(quán)價值進行賠償，是指經(jīng)過礦業(yè)權(quán)評估機構(gòu)評估得出被壓覆礦業(yè)權(quán)的價值，并以此作為確定壓覆賠償金額的依據(jù)。
《民事審判指導(dǎo)與參考》（2013年第3輯）刊載的“侵害探礦權(quán)的損害賠償問題”案例評析中，最高人民法院認為，“根據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》的相關(guān)規(guī)定，侵害探礦權(quán)的，應(yīng)承擔相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任。對侵害探礦權(quán)的損害賠償，應(yīng)是對探礦權(quán)作為一種獨立的用益物權(quán)財產(chǎn)價值的賠償，而不是僅指對探礦實際投入直接損失賠償。”最高人民法院在“大唐阿魯科爾沁旗新能源有限公司與赤峰市中金礦業(yè)有限公司財產(chǎn)損害賠償糾紛案”（(2019)內(nèi)04民終455號）《民事判決書》中認定：“探礦權(quán)和采礦權(quán)均實行有償取得制度，均屬于用益物權(quán)。依法取得的探礦權(quán)受法律保護，探礦權(quán)作為一種用益物權(quán)，其具有自身的價值，不僅包括探礦權(quán)人對其取得《礦產(chǎn)資源勘查許可證》范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源的占有、使用權(quán)，還應(yīng)包括探礦權(quán)人對礦產(chǎn)資源的物權(quán)收益權(quán)。因此，對于探礦權(quán)這種用益物權(quán)的損害賠償責(zé)任，應(yīng)基于該種用益物權(quán)的財產(chǎn)價值來確定，即根據(jù)侵害探礦權(quán)的財產(chǎn)損失應(yīng)按照損失發(fā)生時的市場價格或者其他方式計算。”
三、
礦產(chǎn)資源壓覆補償應(yīng)當以礦業(yè)權(quán)價值作為補償標準
筆者認為，礦業(yè)權(quán)屬于用益物權(quán)，礦產(chǎn)資源壓覆實際上造成礦業(yè)權(quán)人財產(chǎn)權(quán)益的損失，應(yīng)當按照礦業(yè)權(quán)的市場價值進行補償。
（一）以礦業(yè)權(quán)價值作為補償標準符合物權(quán)保護的法律規(guī)定
在我國的法律框架體系中，礦業(yè)權(quán)(包括探礦權(quán)和采礦權(quán))是由礦產(chǎn)資源所有權(quán)派生出來的用益物權(quán)，礦業(yè)權(quán)人依法對其權(quán)利范圍的礦產(chǎn)資源享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！睹穹ǖ洹返谌俣艞l規(guī)定：“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護。”
《礦產(chǎn)資源法》第三條中規(guī)定，國家保護探礦權(quán)和采礦權(quán)不受侵犯，保障礦區(qū)和勘查作業(yè)區(qū)的生產(chǎn)秩序、工作秩序不受影響和破壞?！兜V業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》（國土資發(fā)〔2000〕309號）第三條規(guī)定：“探礦權(quán)、采礦權(quán)為財產(chǎn)權(quán)，統(tǒng)稱為礦業(yè)權(quán)，適用于不動產(chǎn)法律法規(guī)的調(diào)整原則。依法取得礦業(yè)權(quán)的自然人、法人或其他經(jīng)濟組織稱為礦業(yè)權(quán)人。礦業(yè)權(quán)人依法對其礦業(yè)權(quán)享有占有、使用、收益和處分權(quán)。”
可見，礦業(yè)權(quán)作為用益物權(quán)，是礦業(yè)權(quán)人重要的財產(chǎn)權(quán)益，礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益應(yīng)該得到尊重和保護。
《民法典》第二百三十八條規(guī)定：“侵害物權(quán)，造成權(quán)利人損害的，權(quán)利人可以請求損害賠償，也可以請求承擔其他民事責(zé)任。”第一千一百八十四規(guī)定：“侵害他人財產(chǎn)的，財產(chǎn)損失按照損失發(fā)生時的市場價格或者其他方式計算。”最高人民法院編輯出版的《中華人民共和國民法典理解與適用》一書中，針對上述條款指出，“財產(chǎn)損害賠償應(yīng)當以全部賠償為原則，計算財產(chǎn)損害，就是計算財產(chǎn)的直接損失和間接損失，然后實行全部賠償。由于損失通常體現(xiàn)為侵害發(fā)生后被侵權(quán)人財產(chǎn)的市場價格的減少，因此，此處的按照市場價格計算應(yīng)為根據(jù)財產(chǎn)的市場價值的減少來計算。”
建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源，無論建設(shè)項目本身程序是否合法，無論壓覆行為是否經(jīng)過了行政審批，其壓覆的結(jié)果都是造成礦業(yè)權(quán)人物權(quán)權(quán)益受到損害。按照物權(quán)保護法律原則和法律規(guī)定，對于礦業(yè)權(quán)人用益物權(quán)因此受到的損害，項目建設(shè)主體應(yīng)按照損失發(fā)生時的市場價格向礦業(yè)權(quán)人補償損失。
（二）137號文件規(guī)定的壓覆補償范圍不應(yīng)作為壓覆礦業(yè)權(quán)補償?shù)姆梢罁?jù)
在礦產(chǎn)資源壓覆補償中，有一種觀點認為應(yīng)當以國土資源部137號文件規(guī)定的補償范圍作為補償標準，在司法實踐中也不乏這樣的判例。137號文件規(guī)定，項目建設(shè)單位對礦業(yè)權(quán)人補償?shù)姆秶瓌t上應(yīng)包括：“1.礦業(yè)權(quán)人被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應(yīng)繳的價款（無償取得的除外）；2.所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔的勘查投資、已建的開采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施等直接損失”。上述補償范圍通常屬于礦業(yè)權(quán)人直接損失，即礦業(yè)權(quán)人取得礦業(yè)權(quán)成本，進行勘查、礦山開發(fā)建設(shè)投資以及搬遷費用。
筆者認為，國土資源部137號文件不應(yīng)作為礦產(chǎn)資源壓覆補償?shù)臉藴剩碛捎卸?/div>
第一，礦產(chǎn)資源壓覆補償糾紛屬于民事法律關(guān)系，國土資源部作為礦政管理部門系行政機關(guān)，無權(quán)對壓覆礦產(chǎn)資源賠償糾紛這一民事法律問題作出規(guī)定。137號文件的上述內(nèi)容，對處理壓覆礦業(yè)權(quán)賠償問題不具有強制性，不應(yīng)作為處理壓覆礦業(yè)權(quán)賠償問題的依據(jù)。如最高人民法院在“廣元市茂成商貿(mào)有限責(zé)任公司、蘭渝鐵路有限責(zé)任公司探礦權(quán)糾紛案”（（2017）最高法民終494號）民事判決書中認定，“關(guān)于137號文，是由國土資源部印發(fā)的關(guān)于進一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的管理性文件，強調(diào)的是相關(guān)行政管理部門的審批管理職責(zé)，不能直接作為處理民事主體之間民事權(quán)益糾紛的依據(jù)。且從該文件內(nèi)容看，并沒有排斥民事主體之間以簽訂協(xié)議的方式解決補償問題。”
第二，國土資源部137號文件僅是規(guī)范性文件，法律位階較低。建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源補償糾紛，性質(zhì)屬于物權(quán)損害賠償問題。損害賠償作為民事基本制度之一，唯立法機關(guān)通過法律形式方可予設(shè)定。《民法典》第二百三十八條規(guī)定：“侵害物權(quán)，造成權(quán)利人損害的，權(quán)利人可以請求損害賠償，也可以請求承擔其他民事責(zé)任。”第一千一百八十四規(guī)定：“侵害他人財產(chǎn)的，財產(chǎn)損失按照損失發(fā)生時的市場價格或者其他方式計算。”而137號文件為國土資源部作出的規(guī)范性文件，其位階遠低于法律，故其與法律規(guī)定相沖突時，不能作為礦產(chǎn)資源壓覆補償?shù)姆梢罁?jù)。
綜上所述，筆者認為，在建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源的補償問題上，應(yīng)正確認識其法律關(guān)系性質(zhì)，準確把握礦業(yè)權(quán)的用益物權(quán)屬性，嚴格遵循物權(quán)保護原則和財產(chǎn)損害賠償原則。對于礦業(yè)權(quán)這種用益物權(quán)的損害賠償責(zé)任，應(yīng)基于用益物權(quán)的財產(chǎn)價值來確定，而不能簡單地等同于權(quán)利人對該種用益物權(quán)的實際投入。（本文第一作者吳永高，系北京金誠同達律師事務(wù)所合伙人。長期從事土地和礦產(chǎn)等自然資源領(lǐng)域法律實務(wù)和理論研究工作，曾在原國土資源部法律中心工作多年，現(xiàn)為自然資源部法律顧問。聯(lián)系電話：13691099787）
*本文僅代表作者個人觀點，不構(gòu)成任何平臺意見
責(zé)任編輯：陳鑫
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