11月18日，財政部信息顯示，中央財政近日提前下達全國28個省(自治區(qū)、直轄市)2020年中央財政專項扶貧資金預(yù)算1136億元，約占2019年中央財政專項扶貧資金1261億元的90%。其中，繼續(xù)重點加大對“三區(qū)三州（指西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州）”等深度貧困地區(qū)支持力度，專門安排“三區(qū)三州”144億元，并將資金分解到具體區(qū)、州。

值得注意的是，中央財政專項扶貧資金重點支持的“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)，自然資源非常優(yōu)渥。尤其是西藏、新疆、甘肅等地，太陽能資源豐富，大力開展光伏扶貧項目，因地制宜鞏固脫貧成效，確保脫貧質(zhì)量，切實提高資金使用效益，成為這些貧困地區(qū)脫貧攻堅的不二之選。而且，2018年，即使在“5·31”新政的影響下，國家能源局對光伏產(chǎn)業(yè)的各路指標嚴格控制，唯有光伏扶貧項目不受限制。

而值得關(guān)注的是，2020年，國家將全面消滅貧困、實現(xiàn)小康社會——貧困既然被消滅，扶貧項目還存在嗎？

歷程回顧

回望光伏扶貧政策推進歷程，可以將其分為以鼓勵探索為導(dǎo)向的初期探索階段，以激勵推廣為導(dǎo)向的全面鋪開階段，和以解決發(fā)展問題為導(dǎo)向的規(guī)范發(fā)展階段。新時代的光伏扶貧工程建設(shè)主要集中于2015年至2020年之間。

在初期探索階段，光伏扶貧的重要地位逐漸得到確立。1997年，國家發(fā)展計劃委員會制定“中國光明工程”，計劃利用光伏技術(shù)用10年時間解決2300萬邊遠地區(qū)人口的用電問題，成為后續(xù)開展光伏扶貧工作的開端。從2014年3月光伏扶貧率先在安徽金寨開展，到2015年1月國務(wù)院扶貧辦將“光伏扶貧”正式列入精準扶貧十大工程，光伏扶貧在鼓勵探索中逐步得到行業(yè)社會的廣泛認可。

在全面鋪開階段，光伏扶貧工程在政策引導(dǎo)下快速落地。2016年3月，國家發(fā)展改革委、國務(wù)院扶貧辦、國家能源局、國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行聯(lián)合出臺《關(guān)于實施光伏發(fā)電扶貧工作的意見》，拉開光伏扶貧蓬勃發(fā)展的大幕。該文件將此前在6個省區(qū)試行的光伏扶貧模式和經(jīng)驗正式推向全國，并將光伏扶貧工作的具體目標定為2020年前，在16個省區(qū)、3.5萬個建檔立卡貧困村使200萬建檔立卡無勞動能力貧困戶（包括殘疾人）每年每戶增收3000元以上。同年12月國務(wù)院發(fā)布《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》，進一步將光伏扶貧的范圍擴大到5萬個建檔立卡貧困村、280萬無勞動能力建檔立卡貧困戶。

在規(guī)范發(fā)展階段，政府更加重視光伏扶貧項目健康有序發(fā)展。2018年3月，國家能源局、國務(wù)院扶貧辦印發(fā)《光伏扶貧電站管理辦法》，意在矯正之前的發(fā)展中光伏扶貧工程存在的諸多亂象，通過及時糾偏對市場秩序進行規(guī)范化管理。文件從光伏扶貧定位、扶貧對象、建設(shè)方式、建設(shè)資金、建設(shè)規(guī)模、電價政策、補貼發(fā)放、目錄管理、建設(shè)與運維、政府職責等方面對光伏扶貧的全流程進行了嚴格規(guī)定，同時明確光伏扶貧原則上按照“村級電站”的模式建設(shè)，不再有“集中式電站”的形式。明確光伏扶貧電站不得負債建設(shè)，企業(yè)不得投資入股，遏制商業(yè)投資攫取利益的行為，保障光伏扶貧電站的收益最大化用于扶貧。

資金之困

2015年3月，國家能源局下發(fā)了《光伏扶貧試點實施方案編制大綱(修訂稿)》，提出由地方政府對戶用和基于農(nóng)業(yè)設(shè)施的光伏扶貧項目給予35%初始投資補貼，對大型地面電站給予20%初始投資補貼，國家按等比例進行初始投資補貼配置；同時光伏扶貧項目在還貸期內(nèi)享受銀行全額貼息。目前，我國共探索出4種光伏扶貧類型，即戶用光伏項目、村級光伏電站、光伏農(nóng)業(yè)大棚、集中式光伏電站。2016年，國家有關(guān)部門在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將村級光伏電站確定為光伏扶貧的主推方式。

據(jù)統(tǒng)計，在扶貧規(guī)模方面，從2016年的2吉瓦到2017年的4吉瓦，再到2018年的15吉瓦，村級光伏扶貧電站規(guī)模幾乎呈指數(shù)級增長;在幫扶貧困戶數(shù)方面，從2016年的43萬戶、2017年71萬戶到2018年的200萬戶，普及戶數(shù)也在成倍增長。在扶貧金額方面，華夏能源網(wǎng)結(jié)合可查詢到的2018年16省40個最新光伏扶貧項目招標數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，用于光伏扶貧項目的投資高達25.3億元，其扶持力度之巨大，已然讓光伏扶貧成為了打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)的重要抓手。此外，在2018年11月份由13個國家部委、機關(guān)聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于開展扶貧扶志行動的意見》中，光伏扶貧也被重點提及：規(guī)范光伏扶貧產(chǎn)業(yè)，增強“造血”的能力。

為了積極推進光伏扶貧工作，早在2018年3月份，國家能源局和國務(wù)院扶貧辦就曾聯(lián)合發(fā)布《光伏扶貧電站管理辦法》，而后，內(nèi)蒙古、河北、四川、安徽等省市與地區(qū)也陸續(xù)發(fā)布文件積極響應(yīng)下發(fā)光伏扶貧補助資金。與此同時，中央財政還于2018年11月份就已經(jīng)提前下達全國28個省區(qū)市2019年中央財政專項扶貧資金預(yù)算909.78億元。其中，特別安排120億元，重點支持“三州三區(qū)”等深度貧困地區(qū)，給光伏扶貧提供了強大的資金保障。

而事實上，與十大精準扶貧工程中的其他工程不同，光伏發(fā)電行業(yè)屬于資金密集型行業(yè)，投資回報周期較長，目前還嚴重依賴相關(guān)補貼政策扶持，同時具有較強的專業(yè)性、技術(shù)性。當光伏遇上扶貧，原本就存在的行業(yè)內(nèi)的問題勢必會變得更加復(fù)雜起來。從各企業(yè)的項目執(zhí)行情況來看，不同省份、不同出資模式都會面對不同的款項無法回收問題，墊資建成的項目回款難也成為老生常談，也正因為此，造成企業(yè)后續(xù)貸款難，也成為通病。

挑戰(zhàn)重重

2018年8月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》，明確“在條件適宜地區(qū)，以貧困村村級光伏電站建設(shè)為重點，有序推進光伏扶貧”。當前，光伏扶貧工程的實踐中依然面臨諸多問題和障礙，如何應(yīng)對挑戰(zhàn)、實現(xiàn)光伏扶貧的高質(zhì)量發(fā)展，事關(guān)能否如期打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。在國務(wù)院扶貧辦開發(fā)指導(dǎo)司2019年4月發(fā)布的《關(guān)于村級光伏扶貧電站發(fā)電情況的通報》中，有37.1%的扶貧電站發(fā)電能力不足理論值的80%。建設(shè)質(zhì)量不合格、運維主體責任未落實、運維管理不到位是其主要原因。

光伏扶貧電站的質(zhì)量決定著光伏扶貧項目的收益性和長效性。得益于中國光伏產(chǎn)業(yè)近年來的蓬勃發(fā)展，當前市場上可供選擇的光伏組件、輔件、逆變器等品牌眾多，但質(zhì)量良莠不齊。需要說明的是，劣質(zhì)光伏設(shè)備可能在短期內(nèi)符合相關(guān)技術(shù)驗收指標、發(fā)電效率符合要求，負面影響不顯著；但是中后期故障概率大大提高，導(dǎo)致運維困難，難以支撐全生命周期的發(fā)電和收益。因此，質(zhì)量保證始終是光伏扶貧項目發(fā)展的根基。光伏扶貧工程推動過程中的監(jiān)管漏洞給質(zhì)量把關(guān)帶來困難。實際工作中，存在部分地方政府盲目擴大光伏扶貧對象、打著扶貧名義上項目要補貼、不注重光伏扶貧電站的建設(shè)質(zhì)量和運維保障等亂象。2018年4月，國家質(zhì)檢總局和國家標準委聯(lián)合發(fā)布《精準扶貧村級光伏電站技術(shù)導(dǎo)則》和《精準扶貧村級光伏電站管理與評價導(dǎo)則》，標志著我國光伏扶貧領(lǐng)域首次出臺了國家級的規(guī)范標準，并于2018年10月1日起實施。但是另一方面，如何讓參與EPC總承包（含設(shè)計、采購、施工）而不作為投資方的光伏企業(yè)在工程周期結(jié)束后對25年扶貧收益負責到底？如何避免逐利的皮包公司低價競標而無法保證質(zhì)量的情況出現(xiàn)？只有及時補上監(jiān)管漏洞，才能助力光伏扶貧走向高質(zhì)量發(fā)展的道路。

另外，實踐中的光伏扶貧資金的分配方式，多由受助群眾直接從村集體領(lǐng)取光伏發(fā)電收益的分紅，形成了一種國家財政直接補貼光伏扶貧電站、光伏電站直接補貼受助困難群眾的現(xiàn)金補貼流程。這種現(xiàn)金補貼流程本質(zhì)上與先前的財政直補困難群眾并無區(qū)別，即悄然演變成了簡單粗放的“輸血式”扶貧。實際上，“輸血式”扶貧雖然見效快，卻難以解決根本上的貧困問題，在對受助困難群眾的發(fā)展性引導(dǎo)方面欠缺，容易養(yǎng)成受助困難群眾的依賴心理，導(dǎo)致“精神貧困”和“越扶越貧”的現(xiàn)象出現(xiàn)，陷入“拉一把”但拉不動、“扶上馬”但扶不起、“送一程”但送不遠的困境，有悖于光伏扶貧的“造血式”初衷。

造血式的動能開發(fā)有限，受助群眾的自身發(fā)展亟待關(guān)注。光伏扶貧不僅要讓困難群眾享受光伏扶貧電站的發(fā)電紅利，光伏扶貧電站在其中發(fā)揮著平臺加速和動力作用。通過扶貧電站產(chǎn)生的電能或者資金收益，可以進一步幫助困難群眾通過產(chǎn)業(yè)和勞動的形式實現(xiàn)脫貧，才能幫助群眾從根源上實現(xiàn)脫貧。綜合考慮到當前扶貧工作面臨的挑戰(zhàn)，以“造血式”為導(dǎo)向的光伏扶貧政策和實施過程中存在的“輸血式”傾向之間的差異性應(yīng)引起重視。

體制與機制因素是決定光伏扶貧政策導(dǎo)向與實際落實之間偏差的關(guān)鍵。由于地方政府的換屆周期通常只有5年，對于當下的扶貧任務(wù)考核與保障光伏扶貧電站的長期可靠運行缺乏必要的機制約束。即便已有實際運行的光伏電站證明了高質(zhì)量可以帶來長遠的運行和可期收益，但是在政府管理體制層面，缺少將光伏扶貧做成25年長效收益的制度保障和追責問責機制。

地方政府對本地企業(yè)的保護主義現(xiàn)象依然存在。光伏扶貧工程涉及基礎(chǔ)設(shè)施投資，資金體量和工程量通常巨大，吸引著光伏行業(yè)的運營商、供應(yīng)商、建設(shè)商等諸多企業(yè)參與。部分地方政府有意愿支持本地的光伏企業(yè)多拿項目、多繳稅收，容易引發(fā)利益輸送，為權(quán)力尋租提供可能，更為相關(guān)國家標準的嚴格貫徹埋下風險。只有優(yōu)化和完善行政體制，才能擔負起確保光伏扶貧電站25年收益的責任。

部分地方政府籌措光伏扶貧工程資金存在困難。新政策要求光伏扶貧工程由地方政府出資，以避免逐利性資本的參與給扶貧效果打折扣，但也加重了部分貧困地區(qū)的地方政府財政負擔，導(dǎo)致一些光伏扶貧工程啟動延緩，甚至出現(xiàn)企業(yè)被迫墊資、資金鏈斷裂的情況。另一方面，在光伏扶貧全面鋪開階段，部分地區(qū)采取扶貧指標“先建先得”的政策，導(dǎo)致國家分配的光伏扶貧電站指標難以覆蓋地方建設(shè)的光伏扶貧電站，亟須地方政府按照預(yù)先承諾對“超建”的光伏扶貧電站予以電價補貼。