2019年3月15日，自然資源部發(fā)布《礦產(chǎn)資源出讓管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”），并向社會各界征求意見。借此機(jī)會，筆者對我國礦業(yè)權(quán)出讓制度的做一個梳理，然后對征求意見稿進(jìn)行認(rèn)真學(xué)習(xí)和思考，現(xiàn)將筆者的粗淺認(rèn)識與礦業(yè)界、法律界的同仁分享。

礦業(yè)權(quán)出讓制度的歷史沿革

2000年10月31日，國土資源部發(fā)布《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》（國土資發(fā)〔2000〕309號），該文件對“礦業(yè)權(quán)出讓”做出明確定義。根據(jù)該文件，礦業(yè)權(quán)出讓是指登記管理機(jī)關(guān)以批準(zhǔn)申請、招標(biāo)、拍賣等方式向礦業(yè)權(quán)申請人授予礦業(yè)權(quán)的行為。該文件還分別對批準(zhǔn)申請、招標(biāo)、拍賣這3種方式的定義、程序、要求等做了具體規(guī)定。該文件的第五十五條已經(jīng)被國土資源部關(guān)于停止執(zhí)行《關(guān)于印發(fā)〈礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定〉的通知》（國土資發(fā)〔2014〕89號）廢止，但其余條款仍然有效。

2006年01月24日，國土資源部發(fā)布《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》（國土資發(fā)〔2006〕12號），該通知設(shè)置了《礦產(chǎn)勘查開采分類目錄》，目錄設(shè)置了可按申請?jiān)谙确绞匠鲎屘降V權(quán)類礦產(chǎn)（第一類）、可按招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓探礦權(quán)類礦產(chǎn)（第二類）和可按招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓采礦權(quán)類礦產(chǎn)（第三類），規(guī)定不同類別的礦種可以采取不同的出讓方式。按照征求意見稿的規(guī)定，該通知將在《礦業(yè)權(quán)出讓管理辦法》正式生效時被廢止。

2008年9月4日，國土資源部發(fā)布《國土資源部關(guān)于規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓評估委托有關(guān)事項(xiàng)的通知》（國土資發(fā)〔2008〕181號），該通知全文共13條，通篇圍繞不同的礦業(yè)權(quán)出讓方式如何進(jìn)行礦業(yè)權(quán)評估機(jī)構(gòu)選擇展開，并沒有對礦業(yè)權(quán)出讓的概念做出解釋，更沒有涉及礦業(yè)權(quán)出讓方式、出讓組織、審批權(quán)限等具體的管理制度。

2012年05月15日，國土資源部發(fā)布《國土資源部關(guān)于嚴(yán)格控制和規(guī)范礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2012〕80號，簡稱“80號文”），該通知以嚴(yán)格控制和規(guī)范礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓、遏制礦業(yè)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象為宗旨，以列舉方式將協(xié)議出讓礦業(yè)權(quán)的范圍做了明確界定：“1.國務(wù)院批準(zhǔn)的重點(diǎn)礦產(chǎn)資源開發(fā)項(xiàng)目和為國務(wù)院批準(zhǔn)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目提供配套資源的礦產(chǎn)地；2.省級人民政府批準(zhǔn)的儲量規(guī)模為大中型的礦產(chǎn)資源開發(fā)項(xiàng)目；3.為列入國家專項(xiàng)的老礦山（危機(jī)礦山）尋找接替資源的找礦項(xiàng)目；4.已設(shè)采礦權(quán)需要整合或利用原有生產(chǎn)系統(tǒng)擴(kuò)大勘查開采范圍的毗鄰區(qū)域；5.已設(shè)探礦權(quán)需要整合或因整體勘查擴(kuò)大勘查范圍涉及周邊零星資源的。”該通知還對協(xié)議出讓探礦權(quán)、采礦需要具備的前提條件、提交的資料、批準(zhǔn)權(quán)限和程序、協(xié)議出讓申請等做內(nèi)容了詳細(xì)的規(guī)定。

2015年08月24日，國土資源部發(fā)布《國土資源部關(guān)于嚴(yán)格控制和規(guī)范礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓管理有關(guān)問題的通知》（國土資規(guī)〔2015〕3號），該文件的印發(fā)將80號文全面廢止。該文件保留了80號文對于可以協(xié)議出讓的5種情形的規(guī)定，并進(jìn)一步規(guī)范了協(xié)議出讓的要求和審批程序。按照征求意見稿的規(guī)定，該文件將在《礦業(yè)權(quán)出讓管理辦法》生效時被廢止。

2017年06月29日，財(cái)政部、國土資源部印發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》（財(cái)綜〔2017〕35號）。該文件包含礦業(yè)權(quán)出讓收益的定義、收取方式、配套政策和組織實(shí)施等方面的規(guī)定。

除上述6部直接與礦業(yè)權(quán)出讓相關(guān)的規(guī)范性文件（部門規(guī)章）之外，涉及到礦業(yè)權(quán)出讓的法律法規(guī)和規(guī)范性文件還包括：《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)〈礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案〉的通知》（國法〔2017〕29號）、《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法(試行)》(國土資發(fā)〔2003〕197號)、《關(guān)于規(guī)范勘查許可證采礦許可證權(quán)限有關(guān)問題的通知》(國土資發(fā)〔2005〕200號)、《關(guān)于調(diào)整鎢和稀土礦勘查許可證采礦許可證登記權(quán)限有關(guān)問題的通知》(國土資發(fā)〔2007〕92號)、《國土資源部關(guān)于開展煤炭礦業(yè)權(quán)審批管理改革試點(diǎn)的通知》(國土資規(guī)〔2015〕4號)等。根據(jù)征求意見稿的規(guī)定，后面4項(xiàng)規(guī)范性文件（規(guī)章）將在《礦業(yè)權(quán)出讓管理辦法》生效時被廢止。

征求意見稿內(nèi)容分析

征求意見稿全文共六章四十四條。第一章總則規(guī)定了立法依據(jù)、礦業(yè)權(quán)定義、礦業(yè)權(quán)人定義、礦業(yè)權(quán)出讓的定義、礦業(yè)權(quán)出讓的原則；第二章到第五章分別規(guī)定了礦業(yè)權(quán)出讓方式、出讓組織與審批權(quán)限、出讓實(shí)施和監(jiān)督管理；第六章附則規(guī)定了對省級自然資源主管部門落實(shí)辦法的具體要求、法律沖突解決及法律生效。對下面存疑部分內(nèi)容展開討論。

1．有關(guān)礦業(yè)權(quán)人的主體資格

征求意見稿第三條規(guī)定：依法取得礦業(yè)權(quán)的法人稱為礦業(yè)權(quán)人。探礦權(quán)人原則上為依法登記的營利法人或者非營利法人中事業(yè)單位法人。采礦權(quán)原則上為依法登記的營利法人。

征求意見稿將礦業(yè)權(quán)人的范圍限制在法人，而其他非法人組織、自然人均不具備礦業(yè)權(quán)人的主體資格。

現(xiàn)行有效的《礦產(chǎn)資源法》第三十五條規(guī)定：國家對集體礦山企業(yè)和個體采礦實(shí)行積極扶持、合理規(guī)劃、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理的方針，鼓勵集體礦山企業(yè)開采國家制定范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源，允許個人采挖零星分散資源和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土以及為生活自用采挖少量礦產(chǎn)。

據(jù)此，作為上位法的《礦產(chǎn)資源法》并沒有將個人（自然人）排除在礦業(yè)權(quán)人范圍之外，只是對個人（自然人）采礦權(quán)的范圍進(jìn)行了限制。

我國《立法法》第八十條規(guī)定：部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。沒有法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)。

征求意見稿直接剝奪自然人作為礦業(yè)權(quán)人的主體資格是否有減損公民權(quán)利的嫌疑值得商榷。

2．有關(guān)礦業(yè)權(quán)出讓的方式

征求意見稿第四條規(guī)定了礦業(yè)權(quán)出讓限于招標(biāo)、拍賣、掛牌、協(xié)議、申請審批5種方式。與《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》（國土資發(fā)〔2000〕309號）中規(guī)定的“批準(zhǔn)申請、招標(biāo)、拍賣等方式”的表述相比更加清晰。

按照征求意見稿第二章規(guī)定，除以下3種特殊情形之外，礦業(yè)權(quán)出讓一律采用招標(biāo)、拍賣、掛牌方式公開出讓。

第一種特殊情形：國務(wù)院確定的特定勘查開采主體和批準(zhǔn)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，已設(shè)采礦權(quán)深部或者上部同類礦產(chǎn)的，可以以協(xié)議出讓方式向特定主體出讓礦業(yè)權(quán)。

第二種特殊情形：國家財(cái)政全額出資勘查開展預(yù)查、普查和必要的詳查，可以申請批準(zhǔn)方式授予探礦權(quán)。

第三種特殊情形：國家保護(hù)探礦權(quán)人的合法權(quán)益，探礦權(quán)人可依法申請勘查區(qū)塊范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)，符合規(guī)定的以申請審批的方式授予探礦權(quán)。

相比之前的規(guī)定，征求意見稿對協(xié)議出讓的方式實(shí)施了更加嚴(yán)格的控制，僅限于國務(wù)院確定的特定勘查開采主體和批準(zhǔn)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，而將以前國土資規(guī)〔2015〕3號文規(guī)定可以進(jìn)行協(xié)議出讓的其他四種情形都排除在外（表2）。

征求意見稿對于哪些情形適用審批申請、哪些情形適用協(xié)議出讓均做了明確規(guī)定，但是對于哪些情形適用招標(biāo)、哪些情形適用拍賣、哪些情形適用掛牌卻沒有任何的規(guī)定。招標(biāo)、拍賣和掛牌作為截然不同的3種公開出讓方式，如果不明確其適用的情形，是否會造成實(shí)際操作過程中的不當(dāng)適用值得思考。

3．關(guān)于礦業(yè)權(quán)出讓的組織實(shí)施與審批權(quán)限

征求意見稿第十三條規(guī)定：探礦權(quán)采礦權(quán)出讓活動，原則上按照頒發(fā)勘查許可證、采礦權(quán)許可證的法定權(quán)限，由縣級以上人民政府自然資源管理部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施。通俗的講，礦業(yè)權(quán)出讓的組織實(shí)施按照誰負(fù)責(zé)審批礦權(quán)，誰負(fù)責(zé)組織礦業(yè)權(quán)出讓的原則進(jìn)行。

同時，征求意見稿對于各級自然資源主管部分的審批權(quán)限進(jìn)行了重新劃分，與《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》的規(guī)定相比，有明顯變化（表3、表4）。

通過表3、表4的對比分析發(fā)現(xiàn)：征求意見稿對礦業(yè)權(quán)登記審批的權(quán)限劃分做了較大調(diào)整，對自然資源部的審批權(quán)限的規(guī)定是非常清晰的，但是對省級和省級以下各級自然資源管理部門的審批權(quán)限的規(guī)定只是做了原則性的規(guī)定，不夠清晰。這種與上位法不一致的規(guī)定及不清晰的規(guī)定，其有效力存在疑問，且是否會在實(shí)施過程中造成對具體經(jīng)辦人員的困擾有待商榷。

4．礦業(yè)權(quán)設(shè)置與礦業(yè)權(quán)出讓的關(guān)系

征求意見稿第十九條規(guī)定：礦業(yè)權(quán)出讓應(yīng)根據(jù)國土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、國家產(chǎn)業(yè)政策等要求，堅(jiān)持礦產(chǎn)資源綜合開發(fā)和礦業(yè)權(quán)設(shè)置排他性原則，妥善處理各類礦產(chǎn)空間和時序上的開發(fā)關(guān)系，合理劃定探礦權(quán)采礦權(quán)區(qū)塊，保障礦業(yè)權(quán)合理布局。自然資源主管部門可以依據(jù)劃定的探礦權(quán)采礦權(quán)區(qū)塊建立礦業(yè)權(quán)出讓項(xiàng)目庫，也可以將市場主體提出的探礦權(quán)采礦權(quán)區(qū)塊納入礦業(yè)權(quán)出讓項(xiàng)目庫。

筆者以為，礦業(yè)權(quán)設(shè)置與礦業(yè)權(quán)出讓，應(yīng)該是有先后次序之分的兩類行政行為。礦業(yè)權(quán)設(shè)置在先，礦業(yè)權(quán)出讓在后；有礦業(yè)權(quán)的存在，才具備礦業(yè)權(quán)出讓的標(biāo)的。該條模糊了礦業(yè)權(quán)設(shè)置與礦業(yè)權(quán)出讓的界限。

礦業(yè)權(quán)設(shè)置的具體要求是在《礦業(yè)權(quán)出讓管理辦法》里來規(guī)范，還是在另外的《礦業(yè)權(quán)設(shè)置與審批登記管理辦法》中去明確，值得討論。

5．關(guān)于新設(shè)探礦權(quán)、采礦權(quán)不能跨省界

征求意見稿第十六條第二款規(guī)定：新出讓探礦權(quán)、采礦權(quán)不跨省級行政區(qū)域設(shè)置。礦產(chǎn)資源是自然形成的賦存在地殼中的地質(zhì)體，遵循一定的地質(zhì)規(guī)律，不同于其他生產(chǎn)物資，不可以人為挪動。如果為了便于管理，人為將跨越兩省邊界的一個礦體分割成兩個礦權(quán)，是否合理值得探討。

對征求意見稿的修改建議

基于前文的分析和梳理，以及對征求意見稿內(nèi)容的學(xué)習(xí)，筆者提出以下幾條具體的修改和完善意見：

1．增補(bǔ)立法依據(jù)

根據(jù)《礦業(yè)權(quán)出讓管理辦法》所涉及的內(nèi)容，在第一條立法依據(jù)中至少應(yīng)該增加《中華人民共和國拍賣法》、《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)〈礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案〉的通知》（國發(fā)[2017]2號）等直接相關(guān)聯(lián)的法律和行政法規(guī)。

2．解決好與相關(guān)上位法的銜接不要出現(xiàn)與上位法規(guī)定不一致的情況

比如：對于礦業(yè)權(quán)人的主體資格限制、礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限的調(diào)整等方面，需要與其相關(guān)的上位法進(jìn)行對比分析?？梢栽谏衔环ㄒ?guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化，但不能出現(xiàn)與上位法規(guī)定不一致的內(nèi)容，尤其不能有對公民權(quán)利造成減損的情況出現(xiàn)。

3．修改第四條關(guān)于礦業(yè)權(quán)出讓定義的表述

征求意見稿第四條對于礦業(yè)權(quán)出讓定義的表述為：本辦法所稱探礦權(quán)采礦權(quán)出讓，是指自然資源主管部門依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，采取招標(biāo)、拍賣、掛牌、協(xié)議、申請審批方式，向符合要求的礦業(yè)權(quán)申請人授予探礦權(quán)采礦權(quán)的行為。

建議修改為：礦業(yè)權(quán)出讓，是指自然資源主管部門依照法定出讓方式，向符合要求的礦業(yè)權(quán)申請人有償授予礦業(yè)權(quán)的行為。礦業(yè)權(quán)出讓的方式包括：招標(biāo)、拍賣、掛牌、協(xié)議、申請審批，以及其他合法的公開出讓方式。

理由是：（1）征求意見稿中明確有對礦業(yè)權(quán)的定義，征求意見稿的標(biāo)題也是“礦業(yè)權(quán)出讓管理辦法”，用“礦業(yè)權(quán)出讓”，比用“探礦權(quán)采礦權(quán)出讓”更精煉也更準(zhǔn)確；（2）礦業(yè)權(quán)出讓的方式，有可能會隨著時間的推移，出現(xiàn)一些新的方式，不宜限定在確定的幾種方式上。

4.明確列舉適用于招標(biāo)、拍賣、掛牌的情形

征求意見稿第七條規(guī)定：除本辦法第十、十一、十二條規(guī)定的特殊情形外，礦業(yè)權(quán)應(yīng)當(dāng)一律采取招標(biāo)、拍賣、掛牌方式公開出讓。但是沒有對適用于招標(biāo)、拍賣和掛牌的情形進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。建議對這3種公開出讓方式的有關(guān)法律規(guī)定、特點(diǎn)和可能適用的各種情形進(jìn)行更細(xì)致的研究后，在最終出臺的管理辦法中做出詳細(xì)規(guī)定。

5.理清礦業(yè)權(quán)設(shè)置與礦業(yè)權(quán)出讓的關(guān)系

如前文所述，礦業(yè)權(quán)設(shè)置與礦業(yè)權(quán)出讓是兩個行政行為。礦業(yè)權(quán)出讓基于礦業(yè)權(quán)設(shè)置。在《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》兩部行政法規(guī)中已經(jīng)有礦業(yè)權(quán)設(shè)置及審批權(quán)限的詳細(xì)規(guī)定。作為一部關(guān)于礦業(yè)權(quán)出讓的部門規(guī)章《礦業(yè)權(quán)出讓管理辦法》宜將重點(diǎn)放在礦業(yè)權(quán)出讓上，而不宜對礦業(yè)權(quán)設(shè)置及審批權(quán)限再做與上位法不一致的規(guī)定。

建議最終出臺的礦業(yè)權(quán)出讓管理辦法中保留征求意見稿中第十三條的原則性規(guī)定即可。如果認(rèn)為《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》中關(guān)于礦業(yè)權(quán)設(shè)置與審批權(quán)限的規(guī)定需要修改，則應(yīng)該對這兩個行政法規(guī)進(jìn)行修訂。

6.對出讓合同具備的基本條款進(jìn)行細(xì)化

征求意見稿要求，無論以何種方式出讓礦業(yè)權(quán)，礦業(yè)權(quán)人均有義務(wù)和政府相關(guān)主管部門簽訂出讓合同。筆者認(rèn)為，簽訂出讓合同的要求是一種非?？茖W(xué)的實(shí)施手段，也是礦業(yè)權(quán)出讓過程中最重要的一環(huán)。

建議對礦業(yè)權(quán)出讓合同應(yīng)該具備的基本條款進(jìn)行細(xì)化或者設(shè)計(jì)一份合同模版以附件的形式納入礦業(yè)權(quán)出讓管理辦法中，以便于指導(dǎo)礦業(yè)權(quán)出讓行為。