在產(chǎn)權(quán)體系中，權(quán)能是權(quán)利的具體內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)方式。近年來，中央先后印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》，要求建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，為新時(shí)代有效利用自然資源指明了方向。國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，只有自然資源產(chǎn)權(quán)權(quán)能完整充分，才能確保各種資源要素的自由流動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)資源的合理有效利用，在明確自然資源使用權(quán)的基礎(chǔ)上，需要充分彰顯使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性。

擴(kuò)大自然資源權(quán)能有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

加強(qiáng)自然資源權(quán)能改革，適度擴(kuò)大使用權(quán)的出讓（轉(zhuǎn)讓）、抵押（擔(dān)保）、出租、托管、存儲(chǔ)、入股等權(quán)能，突出使用權(quán)的資本功能，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展方面具有重要作用。

一是有利于技術(shù)進(jìn)步。目前，我國面臨一些核心技術(shù)缺乏、創(chuàng)新能力不強(qiáng)的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，在資源開發(fā)與節(jié)約領(lǐng)域尤其突出。例如，我國金屬礦山尾礦的綜合利用率遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家60%的水平，這與我國采礦工藝技術(shù)水平落后、選冶流程不合理等有關(guān)。擴(kuò)大自然資源權(quán)能之后，自然資源可以流向資金實(shí)力更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)主體，便于采用先進(jìn)技術(shù)開發(fā)利用自然資源。

二是有利于中小企業(yè)融資。將自然資源使用權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值顯性化，用于對中小企業(yè)貸款的抵押，或?qū)⑵溟_發(fā)成信托產(chǎn)品、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等，能夠?yàn)槠平庵行∑髽I(yè)融資困境探索新路，進(jìn)而有效解決中小企業(yè)的融資難題。

三是有利于經(jīng)濟(jì)的專業(yè)化分工。對于自然資源使用權(quán)的經(jīng)營，許多中小企業(yè)缺乏專業(yè)能力和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。如果將自然資源使用權(quán)委托給專業(yè)經(jīng)營機(jī)構(gòu)管理，中小企業(yè)既能獲得投資收益，又不妨礙其主要業(yè)務(wù)的開展。專業(yè)經(jīng)營機(jī)構(gòu)也可以低成本地獲得配額，還可以通過收取管理費(fèi)等方式獲得收益。

四是有利于抑制市場的劇烈波動(dòng)。如果允許自然資源使用權(quán)存儲(chǔ)，企業(yè)為避免經(jīng)濟(jì)損失，就可以將自然資源使用權(quán)配額存放到專門的儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)（賬戶），待市場行情變好時(shí)拋出，這樣就可以減少自然資源使用權(quán)的市場供給量，避免配額價(jià)格的進(jìn)一步下跌。

五是有利于農(nóng)村居民增加收入。研究表明，我國居民收入水平的提高主要依靠財(cái)產(chǎn)性收入。土地作為農(nóng)村居民最重要的不動(dòng)產(chǎn)，要增加財(cái)產(chǎn)性收入，最便捷的還是在擴(kuò)大土地使用權(quán)權(quán)能上做文章。所以，擴(kuò)大土地使用權(quán)權(quán)能等自然資源權(quán)能有利于農(nóng)村居民收入的增加。

我國在擴(kuò)大自然資源權(quán)能方面存在的問題

第一，對擴(kuò)大自然資源權(quán)能的重要性普遍認(rèn)識(shí)不足。少數(shù)部門與機(jī)構(gòu)認(rèn)為自然資源權(quán)能一旦擴(kuò)大就會(huì)造成國有資產(chǎn)流失等，導(dǎo)致主動(dòng)性、參與度不夠。

第二，對擴(kuò)大自然資源權(quán)能的統(tǒng)籌力不強(qiáng)。目前，我國涉及自然資源管理的部門既有自然資源部門，也有農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、水利部門、生態(tài)環(huán)境部門等，但在擴(kuò)大自然資源權(quán)能方面缺乏統(tǒng)一的管理部門，無法綜合協(xié)調(diào)和共享。

第三，對擴(kuò)大自然資源權(quán)能的政策支持不夠。擴(kuò)大自然資源權(quán)能，離不開政策的支持。農(nóng)業(yè)、林業(yè)等屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，具有低盈利、高風(fēng)險(xiǎn)等特點(diǎn)，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)缺乏興趣，必須加強(qiáng)政策引導(dǎo)。但目前各地的相關(guān)政策支持不夠，例如，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金規(guī)模偏小。

第四，擴(kuò)大自然資源權(quán)能進(jìn)展緩慢且不規(guī)范。目前，我國在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押貸款方面進(jìn)展緩慢。其原因是存在價(jià)值評估難、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償難、資產(chǎn)處置難等制約因素。同時(shí)，一些地方自然資源經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。

第五，對擴(kuò)大自然資源權(quán)能的創(chuàng)新性探索不足。按照國際經(jīng)驗(yàn)，自然資源使用權(quán)權(quán)能既包括出讓（轉(zhuǎn)讓）、抵押（擔(dān)保）、托管，也包括信托、資產(chǎn)證券化、出租、回購、存儲(chǔ)、借貸、折股投資等。但是，大多數(shù)自然資源使用權(quán)權(quán)能發(fā)展緩慢，說明我們對擴(kuò)大自然資源權(quán)能的創(chuàng)新性探索遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

擴(kuò)大我國自然資源權(quán)能的政策建議

要擴(kuò)大我國自然資源權(quán)能，需要結(jié)合《生態(tài)文明體制改革總體方案》以及國務(wù)院關(guān)于建立自然資源資產(chǎn)有償使用制度等的要求，增強(qiáng)有關(guān)部門對擴(kuò)大自然資源權(quán)能重要性的認(rèn)識(shí)，自覺推動(dòng)和參與自然資源權(quán)能的改革。

首先，要增強(qiáng)對擴(kuò)大自然資源權(quán)能的統(tǒng)籌能力。可由國家發(fā)改委對擴(kuò)大自然資源權(quán)能進(jìn)行規(guī)劃和推進(jìn)，也可組建國家國有自然資源資產(chǎn)管理協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，承擔(dān)對相關(guān)部委國有自然資源資產(chǎn)管理進(jìn)行協(xié)調(diào)的職能，將國有自然資源資產(chǎn)管理統(tǒng)一起來，有利于擴(kuò)大自然資源權(quán)能的規(guī)劃和推進(jìn)。

其次，出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)意見和實(shí)施細(xì)則，提出擴(kuò)大自然資源權(quán)能的目標(biāo)、具體路徑和系列措施，為各地落實(shí)提供行動(dòng)指南。同時(shí)，設(shè)立國家級(jí)擴(kuò)大自然資源權(quán)能試驗(yàn)區(qū)，就擴(kuò)大自然資源使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、擔(dān)保、入股等問題，選擇合適的地區(qū)進(jìn)行試驗(yàn)，從中探索可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)在全國推廣。

再次，出臺(tái)相關(guān)支持或激勵(lì)政策，增強(qiáng)擴(kuò)大自然資源權(quán)能的吸引力。建議設(shè)立自然資源使用權(quán)投資基金，參與自然資源使用權(quán)的交易，也可組建自然資源使用權(quán)收儲(chǔ)中心，發(fā)展自然資源使用權(quán)存儲(chǔ)業(yè)務(wù)。為了引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)參與，有必要建立自然資源使用權(quán)抵押貸款補(bǔ)償和貼息制度，探索自然資源使用權(quán)抵押貸款盡職免責(zé)的模式，放寬貸款風(fēng)險(xiǎn)容忍度。

此外，應(yīng)加快推進(jìn)對擴(kuò)大自然資源權(quán)能的探索，在完善地權(quán)、林權(quán)流轉(zhuǎn)、托管和抵押的同時(shí)，加強(qiáng)對地權(quán)、林權(quán)信托、資產(chǎn)證券化、回購、存儲(chǔ)、借貸等的探索，以及水權(quán)和礦業(yè)權(quán)擴(kuò)大權(quán)能的探索?！?/p>

（本文為國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“我國自然資源資本化及對應(yīng)市場建設(shè)研究”的階段性成果）