“531”光伏新政，也就是國家發(fā)改委、財政部和能源局《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項的通知》發(fā)布后，行業(yè)一片嘩然，或者說一場巨震。專家發(fā)出呼吁，并與相關(guān)部門進(jìn)行商談，但從6月11日國家能源局再次召開的新聞發(fā)布會釋放的信號可以看出，國家并未有意改變“531”新政中的重要政策變動。“國家能源局依然支持光伏發(fā)電項目的發(fā)展，前提是這些項目不需要補(bǔ)貼。”

新政之后

6月6日，國家能源局新能源司與光伏行業(yè)協(xié)會部分企業(yè)代表進(jìn)行座談。國家能源局在座談會上強(qiáng)調(diào)，國家發(fā)展光伏的方向是堅定不移的，國家對光伏產(chǎn)業(yè)的支持是毫不動搖的。當(dāng)日，國網(wǎng)河北省電力公司下發(fā)通知稱，2018年6月1日（含）以后并網(wǎng)的分布式光伏發(fā)電項目，將停止墊付國家發(fā)電補(bǔ)貼，自發(fā)文之日起執(zhí)行。

6月11日，國家能源局相關(guān)負(fù)責(zé)人就“531”新政作出釋疑，《通知》本身不是“急剎車”，在政策研究制定過程中，借鑒了德國、西班牙、捷克等國家經(jīng)驗，通過征求意見會(2月)、新聞發(fā)布會(4月)等多種方式充分征求意見、吹風(fēng)提示，還專門召開會議聽取了地方發(fā)展改革委(能源局)、有關(guān)電網(wǎng)企業(yè)意見并作了政策宣介。經(jīng)多次修改完善、反復(fù)論證后，于5月31日正式印發(fā)了《通知》。

6月12日，國網(wǎng)浙江省電力公司亦發(fā)布相同通知，暫停墊付自6月1日后并網(wǎng)的分布式項目的國家和省級補(bǔ)貼。江蘇揚(yáng)州江都區(qū)、廣東四會市等地方電網(wǎng)公司也暫停了光伏發(fā)電項目的備案辦理與并網(wǎng)申請。

6月15日，財政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局還聯(lián)合公布了第七批可再生能源補(bǔ)貼目錄。其中，太陽能發(fā)電項目613個，容量1729萬千瓦，占全部并網(wǎng)發(fā)電項目的33%，主要集中在內(nèi)蒙古、河北、山東等地區(qū)；非自然人分布式光伏發(fā)電補(bǔ)貼容量約為3.2GW。但由于補(bǔ)貼缺口巨大，進(jìn)入第七批補(bǔ)貼目錄的項目或?qū)o法拿到全部的欠補(bǔ)金額。

6月20日下午，國家能源局官網(wǎng)顯示，國家能源局綜合司發(fā)布《關(guān)于做好光伏發(fā)電相關(guān)工作的緊急通知》，要求各地、各電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)依法依規(guī)繼續(xù)做好光伏發(fā)電項目并網(wǎng)、（代）備案和地方補(bǔ)貼墊付等工作，不得以項目未納入國家補(bǔ)貼建設(shè)規(guī)模范圍為由擅自停止。

“造血”終止

有人說，“531新政發(fā)布后，補(bǔ)貼退坡意味著光伏平價上網(wǎng)的時代終于來臨。從本世紀(jì)初的國外技術(shù)封鎖、市場壟斷，到自主技術(shù)的艱難研發(fā)；從2005年國內(nèi)首條多晶硅生產(chǎn)線投產(chǎn)后的蓬勃增長，到2011年“雙反”后行業(yè)的哀鴻遍野；從“兩頭在外”的被動無奈，到國內(nèi)市場的全面啟動；從“并網(wǎng)難”“騙補(bǔ)貼”的尷尬局面，到2017年底全國裝機(jī)53GW、95%技術(shù)自有和5000億元的產(chǎn)業(yè)鏈年產(chǎn)值，中國光伏歷經(jīng)磨難，終于成為了領(lǐng)先全球的光伏發(fā)展創(chuàng)新制造基地。

光伏大國易、光伏強(qiáng)國難。一時大或強(qiáng)易、恒大恒強(qiáng)難。而如果大和強(qiáng)，是依靠著國家補(bǔ)貼“造血”“輸血”維持的，那么“斷奶”看似必經(jīng)也必須。公共媒體報道，“在度電建設(shè)成本方面，目前國內(nèi)光伏每瓦組件建設(shè)成本已從40元~50元降低至4元~5元，2009年光伏行業(yè)內(nèi)‘每瓦生產(chǎn)成本低于1美元’的夢想早已成為現(xiàn)實；在上網(wǎng)電價方面，光伏領(lǐng)跑基地項目通過競爭產(chǎn)生的上網(wǎng)電價，較當(dāng)?shù)毓夥暇W(wǎng)標(biāo)桿電價每千瓦時下降0.19元~0.31元，平均下降0.24元，其中最低電價為青海格爾木基地0.31元/千瓦時，已低于當(dāng)?shù)厝济簶?biāo)桿電價。光伏平價上網(wǎng)或已具備充分理由。”

原本，按照國家能源發(fā)展規(guī)劃路線，國內(nèi)實現(xiàn)光伏平價上網(wǎng)的時間節(jié)點設(shè)定在2020年，業(yè)內(nèi)普遍樂觀認(rèn)為該時間可以提前至2019年。然而，“531”新政的出臺，無異于平地驚雷，以新政激活的光伏平價上網(wǎng)時代，來得比預(yù)期更加提前。行業(yè)擔(dān)憂的原因在于，同樣的歷史，德國曾經(jīng)上演。2012年德國取消光伏補(bǔ)貼后，裝機(jī)容量從7.6GW斷崖式下跌至3.3GW，隨后每年新增裝機(jī)仍保持在1GW~2GW的低位徘徊，規(guī)模縮減產(chǎn)生的壓力最終傳導(dǎo)至上游生產(chǎn)制造端，導(dǎo)致德國本土光伏生產(chǎn)企業(yè)在1~2年內(nèi)相繼沉沙折戟，而這也正是國內(nèi)光伏企業(yè)的普遍擔(dān)憂。根據(jù)多家主流咨詢機(jī)構(gòu)預(yù)測，2018年我國光伏裝機(jī)容量在新政對于規(guī)模指標(biāo)的嚴(yán)控下會出現(xiàn)急劇下滑，樂觀估計保持35GW規(guī)模，而悲觀預(yù)期將跌至25GW，相當(dāng)于2017年裝機(jī)規(guī)模的腰斬。

仍需支持

然而，新政的出臺，從另一方面看，卻又有那么一絲無奈。公開數(shù)據(jù)顯示，從收入角度看，長期以來，由于自備電廠基金欠收等歷史欠賬，征收率僅為75%，每年至少欠收200億元。截至目前，累計可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼缺口總計達(dá)1200億元，其中光伏缺口已逾400億元。從支出角度看，由于之前未對自發(fā)自用的分布式發(fā)電項目做配額制限制，近兩年分布式光伏發(fā)電呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，僅今年1~4月新增裝機(jī)近900萬千瓦，同比增長約1.8倍。如果今年光伏電站的建設(shè)繼續(xù)高歌猛進(jìn)，必將引發(fā)更大的資本風(fēng)險和行業(yè)危機(jī)。

協(xié)鑫新能源總裁孫興平表示，平價上網(wǎng)才能使光伏行業(yè)獲得更大的發(fā)展空間，但平價上網(wǎng)的突破不僅僅取決于技術(shù)進(jìn)步和上游制造業(yè)成本降低這兩大因素，發(fā)電項目的土地、稅收、融資等非光伏成本正左右我國光伏平價上網(wǎng)的進(jìn)程。實現(xiàn)平價上網(wǎng)需要光伏行業(yè)自身的努力，同時也需要政策創(chuàng)新形成合力。

2015年，國土資源部曾下發(fā)《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》，提出采取差別化用地政策支持新能源等新業(yè)態(tài)發(fā)展。一些新能源，如光伏、風(fēng)力發(fā)電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態(tài)的用地部分，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途，在年度土地變更調(diào)查時作出標(biāo)注，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂補(bǔ)償協(xié)議，用地報當(dāng)?shù)乜h級國土資源部門備案。但是，在后續(xù)政策執(zhí)行的過程中，差別化用地政策的落實程度不一，很多地區(qū)對于占用未利用地、農(nóng)用地的光伏項目辦理轉(zhuǎn)建設(shè)用地手續(xù)，大幅提高了建設(shè)成本，這對中東部地區(qū)光伏發(fā)展造成很大影響。

此外，根據(jù)《耕地占用稅暫行條例》，“人均耕地不超過1畝的，單位稅額為每平方米10元~50元”，即對于耕地占用稅具有5倍的調(diào)整空間。根據(jù)《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》的規(guī)定，城鎮(zhèn)土地使用稅采用有幅度差別定額稅率：大城市1.5元~30元，中等城市1.2元~24元，小城市0.9元~18元，縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)0.6元~12元，調(diào)整空間達(dá)到20倍。由于地區(qū)間稅收執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，相關(guān)部門自由裁量權(quán)較大，造成光伏發(fā)電項目難以把控投資風(fēng)險。再加上，伴隨國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，行業(yè)融資成本過高、融資困難也會成為掣肘行業(yè)發(fā)展的重要因素。目前國內(nèi)光伏電站的貸款利率徘徊在6.5%，上浮至10%時有發(fā)生；全社會平均融資成本7.6%，與海外市場融資成本普遍低于2%差距較大。行業(yè)人士認(rèn)為，新政的出臺將不可避免地造成行業(yè)的短時間萎縮，及時降低非技術(shù)成本可以有效緩解行業(yè)的巨大震蕩。

各抒己見

媒體報道指出，新政發(fā)布一個多月過后，行業(yè)“洗牌”已經(jīng)拉開序幕，多家企業(yè)停產(chǎn)或半停產(chǎn)，光伏單晶硅、多晶硅龍頭企業(yè)頻頻降價，多家行業(yè)企業(yè)爆出欠薪或破產(chǎn)，“擠水分”會不會釜底抽薪，成了心中的一問。對此，行業(yè)企業(yè)也和輿論一樣，觀點各異。

通威集團(tuán)董事局主席劉漢元表示，光伏行業(yè)經(jīng)過過去20年的努力，已經(jīng)成為全球領(lǐng)先的行業(yè)，榮登十九大紀(jì)念郵票，成為一張靚麗的”中國名片”，但一紙新政對中國光伏行業(yè)造成了巨大影響，這是政策不尊重市場的一個例子。，531政策的出臺改變了光伏產(chǎn)業(yè)的很多發(fā)展預(yù)期，對實體制造業(yè)和股市都造成了嚴(yán)重影響，一月左右的時間造成了約5000億元的實體和虛擬的損失。如何讓全社會的參與主體有可靠、信得過的預(yù)期，成為行業(yè)需要解決的問題。

晶科能源副總裁錢晶表示，政策的出臺，短期看是打擊，長期看是有利于行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的。“新政表明了政府有決心和行動來解決一些實際的痛點和問題，鴕鳥般的避而不談只能讓未來某一天的打破更不可復(fù)救。就市場反應(yīng)結(jié)果而言，“新政有積極的一面，比如為平價上網(wǎng)補(bǔ)上了最后一腳。一旦平價上網(wǎng)了，光伏不僅僅是改變了能源結(jié)構(gòu)，也同時改變了能源世界的商業(yè)模式和規(guī)則，這將對金融市場產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。成熟的商業(yè)模式，會降低項目風(fēng)險和收益率計算的復(fù)雜度，成為投資者和銀行熱衷的投資標(biāo)的。因為平價上網(wǎng)時代，行業(yè)最致命的環(huán)節(jié)不是有沒有補(bǔ)貼，有多少補(bǔ)貼，而是融資和活躍度。如果說“531”存在一些弊端，可能是無預(yù)警的一刀切且沒有一個過渡緩沖期會讓很多在建項目不知何去何從。所以政府在未來政策制定和調(diào)整上，還是要容市場和行業(yè)一個時間。具體來看，“531”新政對于短期需求端的強(qiáng)烈沖擊會加速中上游“洗牌”，淘汰沒有優(yōu)勢的產(chǎn)能，從而讓產(chǎn)業(yè)集中度加大，中小型制造企業(yè)會尋求轉(zhuǎn)型；其二，加速平價上網(wǎng)進(jìn)程，特別是上游的價格會急速下降；其三，在應(yīng)用端，短期會受影響較大，特別是指標(biāo)型項目，但長期來看，平價上網(wǎng)會讓商業(yè)模式成熟，擺脫了補(bǔ)貼滯后的影響因素，投資人和銀行對于項目收益可見度增加，投融資意愿也會隨之增加，應(yīng)用潛力會被進(jìn)一步挖掘。錢晶表示，新政的目的是試圖解決拖欠補(bǔ)貼問題，而不是遏制行業(yè)發(fā)展，取消指標(biāo)，特別是需要少補(bǔ)貼甚至不需要補(bǔ)貼的項目。新政加速的平價上網(wǎng)，會從根本上改變舊的補(bǔ)貼模式，進(jìn)而改變銀行、金融機(jī)構(gòu)和潛在投資人對于光伏風(fēng)險過高、過度依賴政策的負(fù)面觀點。

陽光電源董事長曹仁賢認(rèn)為，此次新政帶來的行業(yè)危機(jī)比2008年、2011年面臨的危機(jī)相對來說要好一些，主要在于企業(yè)對于整個行業(yè)曲線發(fā)展的規(guī)律有了更清晰的認(rèn)識，如何應(yīng)對突如其來的變化有了一定的經(jīng)驗。新政之后企業(yè)應(yīng)該更加精益化運(yùn)營，一方面，目前的非技術(shù)成本太高了，約占到20%~30%，折合到電價上至少1毛錢，如何降低非技術(shù)成本是企業(yè)應(yīng)該考慮的；另一方面，盡管企業(yè)如今應(yīng)該”精打細(xì)算過日子”，但研發(fā)投入只能增不能減，這樣才能保證高質(zhì)量發(fā)展，提升競爭力。“光伏發(fā)電的電價是按照當(dāng)?shù)毓庹召Y源和設(shè)備投入成本推算出的，與燃煤電價并無直接關(guān)系，但目前每個省都捆綁了燃煤電價，難道未來當(dāng)煤電發(fā)電量為零的時候還要捆綁著燃煤電價嗎？為什么光伏一定要與燃煤電價捆綁成所謂的標(biāo)桿電價和平價呢？這種與煤電電價捆綁式定價是不公平的。”

杜邦光伏全球總經(jīng)理汪偉表示，“531”新政不會改變光伏產(chǎn)業(yè)的定位。人類需要清潔能源，可再生能源取代化石能源是必然趨勢。光伏行業(yè)的發(fā)展主要靠國家補(bǔ)貼，當(dāng)行業(yè)發(fā)展過快時，國家“531”新政給予了急剎車，但歷史發(fā)展經(jīng)驗告訴我們，當(dāng)行業(yè)遇到困難時政府也會給予相應(yīng)的扶持政策。今年國內(nèi)市場預(yù)計從53GW降到30GW左右，降低約40%；日本市場一直在穩(wěn)定下降；美國市場理應(yīng)穩(wěn)固上升，但由于去年的雙反導(dǎo)致美國需求量降低；印度市場的發(fā)展非常好。再看明年，即使中國新增裝機(jī)維持不變或略有提升，但其他地區(qū)的市場會非常好，美國市場將回歸正常，預(yù)計從6.7GW增加到12GW；印度預(yù)計從9GW上升到13GW~14GW；歐洲市場預(yù)計達(dá)到15GW。一些國際調(diào)研機(jī)構(gòu)公布的明年的裝機(jī)量為118GW，相對今年的91GW~92GW增長了29%左右。“我講這些數(shù)字是希望大家保持信心，困難是暫時的，一定會過去。”但是，國內(nèi)為什么會出現(xiàn)“531”這樣的情況？汪偉認(rèn)為，這是政策之間的不連續(xù)性導(dǎo)致的，過去兩年國內(nèi)光伏發(fā)展太快，企業(yè)紛紛擴(kuò)產(chǎn)，真金白銀砸進(jìn)去了卻突然來了個急剎車，這會給行業(yè)帶來致命的影響，因此政策的延續(xù)性、透明性和引導(dǎo)性是非常重要的。此外，汪偉也提出了建議，政府應(yīng)該做好5年的規(guī)劃，讓行業(yè)知道應(yīng)該擴(kuò)多少產(chǎn)能、做哪些準(zhǔn)備，這方面應(yīng)該多向印度政府學(xué)習(xí)。

阿特斯董事長瞿曉鏵表示，新政之后，停產(chǎn)檢修的多是硅料企業(yè)，硅錠、硅片環(huán)節(jié)也有相當(dāng)程度的減產(chǎn)，而相對供需平衡的就是電池片環(huán)節(jié)，除6月份略有波動外，到6月底一線電池片企業(yè)基本處于滿產(chǎn)狀態(tài)。從這一點可以看出，從產(chǎn)業(yè)鏈來看，越靠前端，產(chǎn)能過剩越嚴(yán)重，關(guān)停的企業(yè)也越多。另外，市場多樣化分布非常重要，針對海外市場的局部，盡管有些市場很小、利潤率不高，但在行業(yè)低潮時會展現(xiàn)出這一戰(zhàn)略的穩(wěn)健性。他特別指出，針對“單晶替代多晶”的言論，二者之爭在于性價比之爭，過去一個多月中，多晶硅片率先大幅降價，因此到5月底海外訂單基本為多晶，6月份單晶降價，再降一點將會看到鐘擺往單晶回擺。

隆基樂葉董事長助理王英歌表示，從中美貿(mào)易摩擦的大視角下來看，其最終的結(jié)果、影響、時間進(jìn)程都無法預(yù)期，包括光伏在內(nèi)的眾多行業(yè)都會受到影響，如貿(mào)易問題會引發(fā)外匯儲備問題，匯率波動很難預(yù)測，若波動巨大將稀釋掉出口的利潤率。此外就是融資環(huán)境嚴(yán)峻，自“531”新政之后可以明顯地感覺到“錢更緊了”，很多光伏制造企業(yè)面臨融資困難的問題。

從產(chǎn)業(yè)鏈來看，從硅料到組件價格都在快速下降，很多人還希望組件降到1.7元/W。王英歌認(rèn)為，還是應(yīng)當(dāng)尊重企業(yè)成本，不能為了降成本而犧牲質(zhì)量，另一方面企業(yè)都希望投入研發(fā)，但若毛利率很低甚至沒有利潤的情況下，還會持續(xù)投入嗎？這是值得大家思考的一個問題。