“作為山東重要的省級(jí)自然保護(hù)區(qū)，濟(jì)寧南四湖的生態(tài)保護(hù)不可動(dòng)搖。但要為環(huán)保直接清退15座煤礦，全省煤炭總量將減產(chǎn)15%，約3萬(wàn)人面臨失業(yè)，算上家屬甚至?xí)绊?0多萬(wàn)人。矛盾怎么解決？”為找到環(huán)境保護(hù)與礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的“雙贏”之策，中國(guó)礦業(yè)大學(xué)（北京）教授、中國(guó)煤炭學(xué)會(huì)煤礦土地復(fù)墾與生態(tài)修復(fù)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)副主任胡振琪今年一直在奔波。

與南四湖類(lèi)似，當(dāng)前全國(guó)多個(gè)自然保護(hù)區(qū)的礦業(yè)開(kāi)采也在收緊。2017下半年至今，20多個(gè)省市出臺(tái)相關(guān)方案，要求礦業(yè)權(quán)退出自然保護(hù)區(qū)。除堅(jiān)決關(guān)停，這批煤礦還將被注銷(xiāo)探礦權(quán)、采礦權(quán)（以下并稱(chēng)“礦業(yè)權(quán)”）。

“退出”既是事實(shí)，隨之而來(lái)的企業(yè)補(bǔ)償、員工安置、地方稅收等現(xiàn)實(shí)成為焦點(diǎn)。保護(hù)環(huán)境的同時(shí)，企業(yè)合法權(quán)益能否保障？如何退出更加穩(wěn)定合理？

一波多折前有生態(tài)環(huán)境部等七部委的“綠盾2018”行動(dòng)，直指自然保護(hù)區(qū)工礦企業(yè)排查；后有各級(jí)環(huán)保督察明確要求全面清退自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)。煤礦開(kāi)在自然保護(hù)區(qū)，到底如何處理？

“南四湖是2003年被劃為省級(jí)自然保護(hù)區(qū)，礦在此之前就已建成，劃定時(shí)對(duì)這些礦也無(wú)說(shuō)法，當(dāng)時(shí)影響并不大。直到去年國(guó)家出臺(tái)《自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理工作方案》，及中央環(huán)保督察點(diǎn)名南四湖長(zhǎng)期存在煤礦開(kāi)采活動(dòng)，我們才得到要退出的消息。”山東一煤企相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者。

而據(jù)山東省去年8月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好全省各級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出工作的通知》，2017年底前，需核實(shí)全省自然保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置的探礦權(quán)、采礦權(quán)并限期退出。“我們和屬地濟(jì)寧市政府也有溝通，但到底怎么退、何時(shí)退、怎么補(bǔ)償?shù)榷紵o(wú)定論，遲遲不見(jiàn)具體方案，后來(lái)也就擱置了。”該負(fù)責(zé)人坦言。

意外的是，近日山東省國(guó)土資源廳下發(fā)的《關(guān)于做好生態(tài)保護(hù)紅線協(xié)調(diào)銜接有關(guān)工作的通知》明確，因?qū)賴(lài)?guó)家重點(diǎn)礦區(qū)中的合法礦業(yè)權(quán)，原需退出的礦產(chǎn)“原則上不劃入生態(tài)保護(hù)紅線”。“不過(guò)相關(guān)部門(mén)也透露，今后環(huán)保要求會(huì)更嚴(yán)，肯定不可能像之前那樣開(kāi)采了。”上述負(fù)責(zé)人稱(chēng)。

面臨同樣問(wèn)題的，還有山西焦煤西山煤電集團(tuán)的7個(gè)煤礦。第二批中央環(huán)保督察中，這七個(gè)煤礦就因在晉祠泉域重點(diǎn)保護(hù)區(qū)采煤而被點(diǎn)名批評(píng)。據(jù)集團(tuán)下屬杜兒坪煤礦掘進(jìn)一隊(duì)副隊(duì)長(zhǎng)董林介紹，包括自己所在礦區(qū)，退出后損失都不小，“而且這么多工友怎么辦？”

截至目前，超過(guò)20省市已明確退出要求，執(zhí)行卻因種種矛盾執(zhí)行不力。在多位業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，退出本無(wú)問(wèn)題，關(guān)鍵是要退得“合理科學(xué)”。

缺章可循作為推進(jìn)生態(tài)環(huán)保的重要措施，自然保護(hù)區(qū)禁止采煤不無(wú)道理。早在1994年，國(guó)家《自然保護(hù)區(qū)條例》就明確“禁止開(kāi)礦”。然而，僅以國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)為例，2013－2015年新增對(duì)環(huán)境影響較大的能源設(shè)施就達(dá)335處。屢禁為何難止？

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊認(rèn)為，首先是難在范圍界定。“明確自然保護(hù)區(qū)的邊界范圍和功能分區(qū)是礦業(yè)權(quán)退出的前提，但從劃定來(lái)看，一開(kāi)始就存在糊涂賬。”因長(zhǎng)期按“早劃多劃、先劃后建”執(zhí)行，很多自然保護(hù)區(qū)設(shè)立前并未與原有權(quán)利人達(dá)成協(xié)議，加之后期產(chǎn)權(quán)不清、多頭管理等因素，難免造成“你隨意劃、我隨便管”的松散局面，直接影響礦業(yè)權(quán)范圍。

“我國(guó)自然保護(hù)區(qū)分為核心區(qū)、緩沖區(qū)及實(shí)驗(yàn)區(qū)，前兩者嚴(yán)明禁止采礦，實(shí)驗(yàn)區(qū)卻允許一定生產(chǎn)設(shè)施和建設(shè)項(xiàng)目。不少地區(qū)粗暴實(shí)行‘一刀切’，不顧企業(yè)合法權(quán)益，客觀上也造成企業(yè)不愿退。”原國(guó)土資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心法律顧問(wèn)、北京金誠(chéng)同達(dá)律師事務(wù)所合伙人吳永高說(shuō)。

其次，“補(bǔ)償難”也是關(guān)鍵。吳永高指出，退出補(bǔ)償機(jī)制目前整體不夠充分，“以采礦權(quán)為例，理論上，補(bǔ)償應(yīng)包括直接損失和預(yù)期收益損失，一是礦山建設(shè)、設(shè)備采購(gòu)、人員聘用等成本；二是前期投入可能帶來(lái)的盈利，但大多地區(qū)并未做到客觀評(píng)估。”

這得到了中國(guó)煤炭經(jīng)濟(jì)研究院煤炭上市公司研究中心主任邢雷的贊同。“現(xiàn)行補(bǔ)償多為政府自行擬定，并未與企業(yè)協(xié)商。但每個(gè)礦的儲(chǔ)量、開(kāi)采年限、生產(chǎn)成本等各不相同，需具體問(wèn)題具體分析，根本無(wú)法統(tǒng)一補(bǔ)償價(jià)格。比如有的礦早在自然保護(hù)區(qū)劃定前已經(jīng)建立，并不存在主觀違規(guī)，如何補(bǔ)償？又如原劃定100萬(wàn)噸的礦，剛開(kāi)出20萬(wàn)噸就要關(guān)閉，剩下80萬(wàn)噸怎么辦？”

“這一大筆補(bǔ)償由誰(shuí)買(mǎi)單？地方財(cái)政有沒(méi)有這個(gè)實(shí)力？”邢雷問(wèn)道。

“一礦一策”

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)有大大小小自然保護(hù)區(qū)2700多個(gè)，約占國(guó)土面積的15%。而生態(tài)保護(hù)與礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的矛盾，已是自然保護(hù)區(qū)可持續(xù)發(fā)展中面臨的焦點(diǎn)問(wèn)題。對(duì)此，科學(xué)論證、“一礦一議”成為業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)可的觀點(diǎn)。

胡振琪指出，因?qū)坝^、生態(tài)造成直接破壞，露天開(kāi)采必須禁止；但在影響可控的基礎(chǔ)上，井工開(kāi)采應(yīng)區(qū)別對(duì)待。以南四湖自然保護(hù)區(qū)為例，一方面，保護(hù)重點(diǎn)是濕地，采煤沉陷區(qū)恰可修復(fù)成濕地；另一方面，依托現(xiàn)有成熟技術(shù)，開(kāi)采區(qū)全部位于湖下，外部幾乎不會(huì)察覺(jué)，對(duì)水體非但沒(méi)有影響，還增加了需水量。但對(duì)湖中島和壩體影響較大，可以通過(guò)局部開(kāi)采避開(kāi)。“我認(rèn)為在此情況下，魚(yú)和熊掌可以兼得。”

針對(duì)范圍界定，“除國(guó)家規(guī)定的硬性門(mén)檻外，到底退不退、退哪些、怎么退，還需評(píng)估實(shí)際情況。如果處理后達(dá)標(biāo)、影響可控制，就不能簡(jiǎn)單‘一刀切’。”胡振琪稱(chēng)。

邢雷也表示，退出不可一蹴而就，時(shí)限應(yīng)據(jù)實(shí)際靈活計(jì)劃，給企業(yè)騰出一定緩沖期，也便于職工再謀生路，盡量將各方損失降至最小。

需要“一礦一策”的重點(diǎn)，還有補(bǔ)償機(jī)制。吳永高表示，無(wú)論自然保護(hù)區(qū)成立前后設(shè)立的礦業(yè)權(quán)，只要是經(jīng)合法程序取得，都是基于對(duì)政府信賴(lài)形成的值得保護(hù)的利益。礦業(yè)權(quán)實(shí)際屬物權(quán)的一種，不管以何種形式退出，從程序公平角度，都應(yīng)經(jīng)雙方協(xié)商、合理評(píng)估。“但因情形復(fù)雜，各礦的補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等還應(yīng)單獨(dú)考量。例如，采礦權(quán)尚未到期就被要求強(qiáng)制退出自然保護(hù)區(qū)，應(yīng)給予補(bǔ)償。而采礦權(quán)到期的，如采礦許可證年限和礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用方案確定的服務(wù)年限一致，到期依法辦理注銷(xiāo)登記手續(xù)，無(wú)需進(jìn)行補(bǔ)償。”

此外，有專(zhuān)家提出，自然保護(hù)區(qū)礦業(yè)權(quán)退出可與“綠色礦山”建設(shè)打通。根據(jù)自然資源部等6部委印發(fā)的煤炭行業(yè)綠色礦山建設(shè)要求，實(shí)驗(yàn)區(qū)及以外的礦產(chǎn)，通過(guò)綠色礦山論證后可考慮保留。