2018年，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司（簡(jiǎn)稱兩類公司）試點(diǎn)范圍必將進(jìn)一步擴(kuò)大，以著力提高國(guó)有資本運(yùn)作效率和水平。按照國(guó)資委的改革思路，未來(lái)中央企業(yè)將主要分為三類，即實(shí)體產(chǎn)業(yè)集團(tuán)、投資公司和運(yùn)營(yíng)公司。因此，未來(lái)三年，國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制的改革勢(shì)必加快。以管資本為主，兩類公司的改組組建將擴(kuò)大深化，與國(guó)有企業(yè)的分類改革相配合，兩類公司的改組組建有望擴(kuò)大至整個(gè)國(guó)有企業(yè)。具備條件的各級(jí)國(guó)企集團(tuán)總部或總公司都將陸續(xù)轉(zhuǎn)型為國(guó)有資本投資或國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司。在條件成熟時(shí)，還可以通過(guò)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出設(shè)立一些國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司。

2017年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制。依照十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》來(lái)看，就是要進(jìn)一步推進(jìn)改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的改革，提高國(guó)有資本的運(yùn)作效率和水平。

國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司是國(guó)家授權(quán)經(jīng)營(yíng)國(guó)有資本的公司制企業(yè)，是國(guó)有資產(chǎn)的直接出資人代表，持有現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)股權(quán)，代表國(guó)家行使出資人的職責(zé)，是落實(shí)政府關(guān)于國(guó)有資本發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施載體，以國(guó)有資本的保值增值為目標(biāo)。

2015年9月，《中共中央、國(guó)務(wù)院深化國(guó)企改革指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）中提出，改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，探索有效的運(yùn)營(yíng)模式，通過(guò)開(kāi)展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本整合，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級(jí)，優(yōu)化國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)；通過(guò)股權(quán)運(yùn)作、價(jià)值管理、有序進(jìn)退，促進(jìn)國(guó)有資本合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)保值增值。

試點(diǎn)改革成果顯著范圍必將進(jìn)一步擴(kuò)大

從改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的實(shí)踐看，十八屆三中全會(huì)以來(lái)，在各級(jí)國(guó)資委的指導(dǎo)、推動(dòng)下，國(guó)有企業(yè)已經(jīng)開(kāi)展國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的試點(diǎn)。

從中央企業(yè)看，2014年7月，國(guó)資委先行在中央企業(yè)中啟動(dòng)兩戶投資公司試點(diǎn)工作。國(guó)資委選擇中糧集團(tuán)、國(guó)投公司開(kāi)展投資公司試點(diǎn)工作。作為國(guó)有資本投資公司的試點(diǎn)企業(yè)，國(guó)投公司先行先試，努力探索國(guó)有資本投資公司功能定位、體制機(jī)制和運(yùn)營(yíng)模式。一是將所有子公司根據(jù)不同實(shí)際情況劃分為充分授權(quán)、部分授權(quán)、優(yōu)化管理三類。作為充分授權(quán)改革試點(diǎn)的國(guó)投電力控股股份有限公司（國(guó)投電力），總部除保留體現(xiàn)股東權(quán)責(zé)、有外部監(jiān)管要求的事項(xiàng)外，將選人用人權(quán)、自主經(jīng)營(yíng)權(quán)、薪酬分配權(quán)等權(quán)利“能放則放”。子公司真正成了獨(dú)立的市場(chǎng)主體，活力得以有效釋放。二是注重發(fā)揮資本紐帶作用，抓手之一就是做實(shí)子公司董事會(huì)。國(guó)投公司將總部派出董事由兼職改為專職、將總部代行決策改為獨(dú)立決策、董事對(duì)決策終身負(fù)責(zé)。三是注重瘦身健體，國(guó)投公司按照投資控股公司的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)和管理需要，實(shí)行集團(tuán)總部-子公司-投資企業(yè)三級(jí)管理，管理層級(jí)一直保持在三級(jí)以內(nèi)。

國(guó)投公司目前已構(gòu)建國(guó)內(nèi)實(shí)業(yè)、金融及服務(wù)業(yè)、國(guó)際業(yè)務(wù)“三足鼎立”的業(yè)務(wù)框架。國(guó)投公司按照“小總部、大產(chǎn)業(yè)”的原則，重新梳理了總部的職能，加強(qiáng)監(jiān)督，重塑總部組織架構(gòu)，建立市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制。國(guó)投公司已逐步形成了“股權(quán)投資-股權(quán)管理-股權(quán)經(jīng)營(yíng)”和“資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與資本經(jīng)營(yíng)相結(jié)合”的獨(dú)特運(yùn)作模式，即資本投入獲得股權(quán)、股權(quán)管理提升企業(yè)價(jià)值、股權(quán)轉(zhuǎn)讓或股權(quán)經(jīng)營(yíng)分紅獲得收益，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

2016年以來(lái)，國(guó)資委進(jìn)一步深化、擴(kuò)大了試點(diǎn)，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司在原有兩家試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)展到了“2＋8”共計(jì)10家，即誠(chéng)通集團(tuán)、中國(guó)國(guó)新兩家運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)，和國(guó)投公司、中糧集團(tuán)、神華集團(tuán)、寶武集團(tuán)、中國(guó)五礦、招商局集團(tuán)、中交集團(tuán)、保利集團(tuán)等8家投資公司試點(diǎn)。

除了央企改革試點(diǎn)外，地方國(guó)有資產(chǎn)投資、運(yùn)營(yíng)平臺(tái)布局也在提速。國(guó)資委提供的數(shù)據(jù)顯示，2016年至2017兩年間，一批資本實(shí)力雄厚、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司已經(jīng)落地。國(guó)務(wù)院國(guó)有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室分別于2016年、2017年連續(xù)兩年對(duì)中央企業(yè)、部分省級(jí)國(guó)資委、部分地市級(jí)國(guó)資委以及出資企業(yè)進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查。問(wèn)卷調(diào)查總結(jié)出了各地方改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司中的上海模式、重慶模式、山東模式三種典型管理模式。從重慶、上海、山東三地模式看出，三個(gè)模式的打造都貫徹了《指導(dǎo)意見(jiàn)》，結(jié)合了本地的實(shí)際情況，同時(shí)把兩類公司的改組組建與混合所有制改革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)有資本的分布優(yōu)化結(jié)合，且大都采取了基金化的運(yùn)作方式。其中，重慶模式與山東模式更為相近，而上海模式又有所不同。在高管的安排上都貫徹了加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)黨建的原則。

2018年，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，兩類公司試點(diǎn)范圍必將進(jìn)一步擴(kuò)大，以著力提高國(guó)有資本運(yùn)作效率和水平。按照國(guó)資委的改革思路，未來(lái)中央企業(yè)將主要分為三類，即實(shí)體產(chǎn)業(yè)集團(tuán)、投資公司和運(yùn)營(yíng)公司。因此，未來(lái)三年，國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制的改革勢(shì)必加快。以管資本為主，兩類公司的改組組建將擴(kuò)大深化，與國(guó)有企業(yè)的分類改革相配合，兩類公司的改組組建有望擴(kuò)大至整個(gè)國(guó)有企業(yè)。具備條件的各級(jí)國(guó)企集團(tuán)總部或總公司都將陸續(xù)轉(zhuǎn)型為國(guó)有資本投資或國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司。在條件成熟時(shí)，還可以通過(guò)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出設(shè)立一些國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司。

未來(lái)改組組建兩類公司的發(fā)展方向與實(shí)施重點(diǎn)

從國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的運(yùn)行機(jī)理出發(fā)，總結(jié)過(guò)去幾年中央與地方層面國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的改組組建實(shí)踐，可以看到，以下幾個(gè)方面應(yīng)當(dāng)是未來(lái)改組組建兩類公司的發(fā)展方向與實(shí)施重點(diǎn)。

第一方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)以市場(chǎng)為準(zhǔn)繩界定與兩類公司的關(guān)系。

根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，政府授權(quán)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司履行出資人職責(zé)。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司與所出資企業(yè)的關(guān)系則是，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司對(duì)所出資企業(yè)依法行使股東權(quán)利，以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任。首先，國(guó)資委和兩類公司的關(guān)系，一是出資人和被出資人的關(guān)系。國(guó)資委是兩類公司的出資主體，依法對(duì)兩類公司履行出資人職責(zé)。二是授權(quán)與被授權(quán)關(guān)系。國(guó)資委授權(quán)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的國(guó)有資本履行出資人職責(zé)。國(guó)資委對(duì)兩類公司要進(jìn)行授權(quán)，哪些國(guó)有資產(chǎn)要授權(quán)兩類公司管理，兩類公司對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的國(guó)有資本予以處置。目前授權(quán)范圍和授權(quán)方式尚沒(méi)有完全明確。在這種新的授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制下，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須圍繞著市場(chǎng)這條主線來(lái)處理與國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的關(guān)系，分析哪些事情國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司自己可以自行確定，哪些需要國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)干預(yù)。在必須實(shí)行國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)（包括其他政府部門）干預(yù)時(shí)采取謹(jǐn)慎的態(tài)度，重視利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行干預(yù)，以減少這種干預(yù)的負(fù)面效應(yīng)。

第二方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確把握對(duì)兩類公司的授權(quán)事項(xiàng)。

在推進(jìn)自身職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)要逐步把部分出資人的權(quán)利授予國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司行使，將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)。要進(jìn)一步創(chuàng)新監(jiān)管授權(quán)的“負(fù)面清單”機(jī)制，按照“法無(wú)禁止皆可行”的原則，制定專門針對(duì)兩類公司的監(jiān)管負(fù)面清單。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)重點(diǎn)負(fù)責(zé)定方向、定規(guī)則、定考核，兩類公司重點(diǎn)負(fù)責(zé)管經(jīng)營(yíng)、管執(zhí)行、管業(yè)績(jī)。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)一是在管理上應(yīng)當(dāng)去行政化，作為股東應(yīng)該遵照《公司法》規(guī)定，不再采取行政管理方式，而是重點(diǎn)加強(qiáng)兩類公司董事會(huì)建設(shè)，建立規(guī)范化的外部董事占多數(shù)的董事會(huì)，做實(shí)董事會(huì)專門委員會(huì)，更多地通過(guò)董事會(huì)開(kāi)展對(duì)股東董事委派、企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略核定、章程管理調(diào)整、信息披露及經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究等方面的監(jiān)督。二是停止延伸監(jiān)管，只監(jiān)管到國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司層級(jí)，不再對(duì)投資、運(yùn)營(yíng)公司下屬的出資企業(yè)進(jìn)行延伸監(jiān)管。如在國(guó)資委《關(guān)于中糧集團(tuán)有限公司有關(guān)授權(quán)事項(xiàng)的復(fù)函》中已明確指出，將延伸到子企業(yè)的管理事項(xiàng)原則上歸位于一級(jí)企業(yè)。

第三方面，兩類公司不斷提升管控能力。

對(duì)于國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司而言，應(yīng)以加強(qiáng)承接能力建設(shè)為前提，圍繞全面健全公司法人治理結(jié)構(gòu)重點(diǎn)發(fā)力，以明確、完善、可執(zhí)行的改革方案為基礎(chǔ)，與國(guó)資委進(jìn)行溝通，在不違背授權(quán)框架的基礎(chǔ)上取得操作層面的創(chuàng)新突破。例如在投資事項(xiàng)的授權(quán)上可申請(qǐng)分步授權(quán)，第一步設(shè)定投資計(jì)劃限額（如超過(guò)凈資產(chǎn)50%需審批），第二步爭(zhēng)取全面授權(quán)董事會(huì)決策。為了避免造成國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)或政府其他部門對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的不恰當(dāng)、過(guò)度的干預(yù)，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)培育、引導(dǎo)、鼓勵(lì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司實(shí)行市場(chǎng)化和專業(yè)化管理，國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)該在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上引入現(xiàn)代企業(yè)制度。以淡馬錫為例，淡馬錫有明確的股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)營(yíng)層職責(zé)以及科學(xué)的董事產(chǎn)生程序，保障法人治理結(jié)構(gòu)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。政府通過(guò)對(duì)董事會(huì)的管理，來(lái)達(dá)到高效管理淡馬錫和“淡聯(lián)企業(yè)”（即淡馬錫所投資企業(yè)）的目的。淡馬錫董事會(huì)成員分為非執(zhí)行獨(dú)立董事和執(zhí)行董事，且董事組成呈現(xiàn)多元化與國(guó)際化的特點(diǎn)。（國(guó)務(wù)院國(guó)資委研究中心研究員 胡遲）