近日，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳就甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出通報》，對甘肅省有關部門和領導進行了嚴厲問責。
　　此次中央對環(huán)境生態(tài)問題問責，范圍之廣、力度之大，前所罕見。隨后，國土資源部下發(fā)了《自然保護區(qū)內礦業(yè)權清理工作方案》，在對國家自然保護區(qū)內礦業(yè)權進行核查清理的同時，嚴禁新礦權進入自然保護區(qū)。與此同時，河南、湖南、青海、內蒙古、廣西、寧夏等?。▍^(qū)）也紛紛出臺文件，嚴禁新礦權進入自然保護區(qū)，已設立的礦權也要全部退出。
　　自然保護區(qū)內探礦權、采礦權退出有著重要的時代背景。特別是黨的十八大確立“五位一體”總體布局，把生態(tài)文明建設放在突出地位以來，礦產資源開發(fā)和環(huán)境保護的矛盾越來越凸顯。在生態(tài)優(yōu)先的新形勢下，對自然保護區(qū)的礦產資源開發(fā)進行嚴格的限制，彌補礦產資源開發(fā)的歷史欠賬，符合重典治亂的基本理念。按照目前的政策要求，探礦和采礦行為必須全面退出自然保護區(qū)已經不可避免。那么，自然保護區(qū)內原有的合法礦業(yè)權該如何退出，又該如何保障礦業(yè)權人的合法權益？近日，中國礦業(yè)報記者就此采訪了全國知名礦業(yè)專家、北京金誠同達律師事務所土地礦產法律顧問吳永高。
　　中國礦業(yè)報：我國現(xiàn)行的礦產資源開發(fā)和環(huán)境保護政策規(guī)定都有哪些？
　　吳永高：礦產資源開發(fā)和環(huán)境保護的矛盾由來已久，也是客觀存在的。探礦活動對生態(tài)環(huán)境擾動較小，對保護區(qū)內動植物和自然生態(tài)造成的影響十分有限，探礦又屬于“找寶”活動，從政策上來說應當是鼓勵的。采礦活動可能對自然保護區(qū)的環(huán)境影響較大，可能對自然保護區(qū)的土地、動植物、地質環(huán)境、水、空氣等生態(tài)環(huán)境造成污染和破壞。
　　為此，我國《礦產資源法》確定了重要地區(qū)限制采礦的制度，《森林法》、《草原法》、《水法》也對礦產資源開發(fā)涉及森林、草原和資源保護等做出了限制性規(guī)定?！蹲匀槐Ｗo區(qū)條例》、《風景名勝區(qū)條例》、《地質遺跡保護管理規(guī)定》、《濕地保護管理規(guī)定》等行政法規(guī)和政策文件也涉及礦產資源開發(fā)和環(huán)境保護的規(guī)定。
　　自然保護區(qū)內的探礦權采礦權必須依法退出，其法律依據主要是《自然保護區(qū)條例》和環(huán)保部等十部門聯(lián)合印發(fā)的《關于進一步加強涉及自然保護區(qū)開發(fā)建設活動監(jiān)督管理的通知》（環(huán)發(fā)[2015]57號，以下簡稱“十部門57號文件”）。
　　中國礦業(yè)報：礦業(yè)權要退出自然保護區(qū)，首先要明確自然保護區(qū)的邊界范圍和功能區(qū)劃。目前在礦業(yè)權退出自然保護區(qū)方面還存在哪些障礙？
　　吳永高：明確自然保護區(qū)的邊界范圍和功能區(qū)劃是礦業(yè)權退出的前提。經過60多年的發(fā)展，特別是20世紀90年代以后，我國自然保護區(qū)的建設取得了長足進步，自然保護區(qū)的數量迅速增加，類型日益豐富，面積顯著擴大。截止到2015年底，我國現(xiàn)有各類自然保護區(qū)共計2740個。自然保護區(qū)面積14702.8萬公頃，約占國土面積的14.8%。（編者注：截至2016年，全國共建立各種類型、不同級別的自然保護區(qū)2750個。）我國的自然保護區(qū)建設在取得成效的同時，也存在很多問題。有的保護區(qū)劃定的不夠科學，很多地方為爭取上級財政補貼，在沒有經過科學論證的情況下，隨意申請劃定自然保護區(qū)；有的因為各種創(chuàng)建活動，過分追求保護區(qū)面積的增加等。這些問題的存在，導致部分自然保護區(qū)目前仍然存在保護區(qū)邊界范圍不清楚和功能規(guī)劃分區(qū)不明確的問題，這和探礦權、采礦權退出自然保護區(qū)息息相關。因為探礦權采礦權退出自然保護區(qū)必須界定兩個問題：一是要界定探礦權采礦權是不是在自然保護區(qū)范圍內，二是要界定探礦權采礦權是不是在自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)范圍內。
　　一是自然保護區(qū)的邊界范圍不清楚。根據《自然保護區(qū)條例》規(guī)定，“自然保護區(qū)的范圍和界線由批準建立自然保護區(qū)的人民政府確定，并標明區(qū)界，予以公告。”但實踐中，基于當時申請劃定自然保護區(qū)的不科學，管理上的粗放和混亂，特別是土地權屬的矛盾，導致相當部分自然保護區(qū)在建立時沒有明確的坐標，自然保護區(qū)的邊界范圍并不清楚。如果自然保護區(qū)的邊界范圍不清楚，直接導致如何認定探礦權和采礦權是否在自然保護區(qū)范圍內這個問題的出現(xiàn)。如果不能確認探礦權采礦權在自然保護區(qū)范圍內，就不能適用自然保護區(qū)的相關規(guī)定，要求探礦權采礦權退出就缺乏充足的法律依據。
　　二是自然保護區(qū)的功能分區(qū)不明確。按照《自然保護區(qū)條例》的規(guī)定，自然保護區(qū)可以分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)。不同的功能分區(qū)保護力度是不一樣的，其中核心區(qū)和緩沖區(qū)內范圍內不允許建設任何生產設施，嚴格控制人類活動，實驗區(qū)范圍則允許有一定的生產設施和建設項目。但實踐中我國已有的自然保護區(qū)還有相當比例沒有明確劃分功能區(qū)。根據十部門57號文件，要求探礦權采礦權必須退出的是自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)。所以，判斷探礦權采礦權是否處于核心區(qū)和緩沖區(qū)就非常關鍵，如果自然保護區(qū)沒有劃定核心區(qū)和緩沖區(qū)，那么認定探礦權采礦權必須退出也是存在爭議的。
　　中國礦業(yè)報：自然保護區(qū)的礦業(yè)權該如何退出？
　　吳永高：無論是目前自然保護區(qū)的法律政策還是礦產開發(fā)的實際需要，對探礦權采礦權退出自然保護區(qū)都應該區(qū)別對待，切不可搞“一刀切”的政策。無數次歷史經驗證明，“一刀切”、“層層加碼”的政策往往是矯枉過正，用力過頭，無法達到自然保護區(qū)和礦產資源開發(fā)的利益平衡，無法實現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境的初衷。
　　根據《自然保護區(qū)條例》的規(guī)定，禁止在自然保護區(qū)內開礦、采石、挖沙等行為，從礦產資源開發(fā)利用的角度，可以看出所禁止的是采礦行為，并沒有禁止探礦行為?！蹲匀槐Ｗo區(qū)條例》第二十七條規(guī)定，進入自然保護區(qū)核心區(qū)的科學研究觀測、調查活動應當經自然保護區(qū)行政主管部門批準。所以，進入自然保護區(qū)的核心區(qū)的公益性、基礎性地質調查活動，也應當得到自然保護區(qū)行政主管部門的批準。但在辦理審批手續(xù)時，應當通過環(huán)境影響評價的程序，來評估地質調查活動對環(huán)境造成的影響。
　　而對采礦權退出自然保護區(qū)，可通過兩種途徑，對邊界范圍和功能分區(qū)明確的自然保護區(qū)，所有礦業(yè)權可一律退出。而對邊界范圍和功能分區(qū)不明確，甚至盲目追求“高大上”且沒有保護功能的自然保護區(qū)，則可以通過調整自然保護區(qū)范圍的方式使部分采礦權合法化，從而達到“退出”的目的。
　　前文提到，截止到2015年，我國自然保護區(qū)保護面積達到14702.8萬公頃，約占整個國土面積的14.8%。礦產資源的賦存地也多在崇山峻嶺、奇峰險川之間，和設定的自然保護區(qū)的范圍多有重疊。環(huán)境保護屬于公共利益，“環(huán)保優(yōu)先”是一個普遍的原則，任何以犧牲環(huán)境保護為代價的經濟發(fā)展都是不可取的。但我們也必須認識到，礦產資源開發(fā)利用不僅僅涉及礦業(yè)權人的利益。礦產資源及能源安全是國家安全的重要組成部分，關系一國的經濟安全和社會穩(wěn)定。目前世界上很多國家都將保障礦產資源安全作為國家資源戰(zhàn)略的首要目標。我國政府也明確提出到2020年，基本形成比較完善的能源安全保障體系，能源自給能力保持在85%左右。
　　所以，涉及到礦產資源開發(fā)利用問題時，應當采取“兩害相權取其輕”的基本思路，合理評估自然環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)保護和礦產資源開發(fā)的利益平衡。特別是針對原來自然保護區(qū)設定不科學，保護對象、保護等級和保護區(qū)劃定范圍沒有經過科學論證的，應當經過重新科學論證、合理劃定；對涉及戰(zhàn)略性礦產資源勘查開采的，保護區(qū)能夠縮小范圍或者異地補劃面積的，應當調整保護區(qū)的范圍，為礦產資源開發(fā)做好鋪墊。
　　自然保護區(qū)的調整是有法律和政策依據的?！蹲匀槐Ｗo區(qū)條例》第十五條第一款規(guī)定：“自然保護區(qū)的撤銷及其性質、范圍、界線的調整或者改變，應當經原批準建立自然保護區(qū)的人民政府批準。”2013年國務院印發(fā)的《國家級自然保護區(qū)調整管理規(guī)定》中明確，國家級自然保護區(qū)調整包括的范圍調整、功能區(qū)調整及更改名稱，并規(guī)定了自然保護區(qū)調整的條件、程序和審批等內容。北京、青海、陜西等多個省份也出臺了相關規(guī)定。
　　在前述情形均排除的情況下，自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)的采礦權，必須關停退出，涉及政府補償的，應當給予公平合理的補償。
　　中國礦業(yè)報：礦業(yè)權退出自然保護區(qū)的補償依據有哪些？
　　吳永高：探礦權采礦權退出自然保護區(qū)的補償問題，既有理論依據支撐，也有法律政策的保護。
　　“信賴保護原則”是自然保護區(qū)內合法探礦權采礦權退出獲得補償的重要理論依據。信賴保護原則是行政法中最為重要的原則，屬于行政法領域的“帝王條款”。具體是指行政相對人基于對行政主體的授益性、合意性、指導性等行政行為的信賴而產生的值得保護的利益，這種行為不得隨意撤銷或者變更，否則應對行政相對人的合法利益給予補償。因為行政行為具有確定力和公信力，所以政府要遵循基本的誠信原則，不得隨意撤銷或者變更原來生效的行政行為，確需撤銷或改變行政行為的，對于由此給相對人造成的損失應當給予補償。
　　從現(xiàn)有的法律政策來看，我國已經在較為廣泛的領域建立了行政補償制度，比如土地管理、防沙治沙、消防、防洪、水資源利用等方面都有行政補償的法律制度?！段餀喾ā返谝话俣龡l規(guī)定：“依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權利受法律保護。”《行政許可法》第八條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。”這是行政信賴利益保護原則的重要體現(xiàn)，也是探礦權采礦權退出自然保護區(qū)應當給予補償的直接法律依據。
　　十部門57號文件中也明確提出，“對自然保護區(qū)設立之前已存在的合法探礦權、采礦權和取水權，以及自然保護區(qū)設立之后各項手續(xù)完備且已征得保護區(qū)主管部門同意設立的探礦權、采礦權和取水權，要分類提出差別化的補償和退出方案，在保障探礦權、采礦權和取水權人合法權益的前提下，依法退出自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)。”可以看出，中央層面政策文件對合法探礦權采礦權退出也明確是要給予補償的。
　　無論是保護區(qū)成立之前設立的礦業(yè)權，還是保護區(qū)成立之后，礦業(yè)權人經過合法程序取得的探礦權、采礦權，都是基于對政府信賴形成的值得保護的利益，屬于《物權法》、《行政許可法》等法律法規(guī)規(guī)定的“信賴保護利益”，因政府原因導致利益受損的，應當給予補償。
　　中國礦業(yè)報：礦業(yè)權退出自然保護區(qū)該如何補償？
　　吳永高：我國行政補償原則沒有統(tǒng)一法律規(guī)定，不同法律中對補償原則表述不一。從適應依法行政和建設法治政府的要求來看，公平補償原則應當作為探礦權采礦權退出自然保護區(qū)行政補償的基本原則。政府及其相關部門出于保護自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境的需要，而使探礦權人采礦權人的合法權益遭受特別損害，能夠依據社會上公認的公平理念對探礦權人采礦權人進行補償。在補償的范圍、標準、方式和程序上做到公平合理，較好地體現(xiàn)了社會公共利益和礦業(yè)權人合法利益平衡的補償原則。
　　同時，探礦權采礦權退出自然保護區(qū)的情形比較復雜，每種情況的具體補償標準和補償范圍應當單獨考量。
　　對沒有完成出讓的探礦權采礦權的補償，主要體現(xiàn)在退還其在取得探礦權采礦權過程中已經繳納的相關費用，比如探礦權價款、采礦權價款、探礦權使用費、采礦權使用費等。
　　對到期探礦權，探礦權人不申請延續(xù)或者轉為采礦權的，探礦權自然終止。如果探礦權人申請延續(xù)或者轉為采礦權，因自然保護區(qū)原因不予辦理相關登記的，應當給予探礦權人公平合理的補償。對探礦權具體補償的方法和標準有兩個，一是成本補償法：包括取得探礦權過程中已經繳納的相關費用，如探礦權價款、探礦權使用費等探礦實際勘查投入，資金占用的成本。二是價值評估法：對探礦權的價值進行評估，根據評估結果給予補償。其中，處于勘查階段的探礦權到期的，如果其勘查結果沒有探明資源量的，經儲量評審認為不應該轉為下一勘查階段或者繼續(xù)進行投入的，探礦權自然終止，不需要給探礦權人補償。這體現(xiàn)了探礦本身屬于高風險的投資行為，特別是在普查階段的探礦行為，如果因為沒有探明資源量而造成投資損失，應當由探礦權人自己承擔。杜絕那些本來計劃主動放棄探礦權，不再打算進行勘查投入的，現(xiàn)在因為自然保護區(qū)退出有補償政策而不再主動放棄，要求政府給予補償的情形。
　　對未到期探礦權，被要求強制退出自然保護區(qū)的，應當給予探礦權人補償。補償的具體標準同上。
　　采礦權到期的，如果采礦許可證年限和礦產資源開發(fā)利用方案確定的服務年限一致的，到期依法辦理注銷登記手續(xù)，不需要給予采礦權人補償。采礦權到期的，如果采礦許可證年限短于礦產資源開發(fā)利用方案確定的服務年限，采礦權人申請延續(xù)，因自然保護區(qū)原因不予辦理延續(xù)登記的，需要給予采礦權人補償。對采礦權具體補償的方法和標準包括兩種。一是成本補償的方法：包括補償剩余儲量對應的價款、礦山基本建設投入剩余年限的折舊費用、資金占用的成本。二是價值評估的方法，對目前的采礦權價值進行評估，根據評估結果給予補償。未到期的采礦權，被要求強制退出自然保護區(qū)的，應當給予采礦權人補償。具體的補償的方法和標準同上。
　　需要指出的是，上述勘查投入和礦山開發(fā)基本建設投入，由于不同的勘查技術水平、不同的勘查手段和開發(fā)設計方案、實際建設水平等情況，可能投入經費數額差距巨大。具體數額應當經政府相關部門核定或者專業(yè)的機構進行審計、評估，充分考慮投資的折舊和攤銷性費用。另外，具體的補償額度應當考慮礦業(yè)權退出自然保護區(qū)的公益性以及當地政府的財政承受能力，在公平補償的原則下綜合平衡統(tǒng)籌考量。
　　需要特別強調的是，探礦權人采礦權人退出自然保護區(qū)獲得政府補償，并不能因此免責應當履行的其他義務，比如造成地質環(huán)境損害應當履行恢復治理的義務、礦山閉坑中的相關義務等。
　　自然保護區(qū)的保護與管理《自然保護區(qū)條例》所稱自然保護區(qū)，是指對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區(qū)域。
　　自然保護區(qū)分為國家級自然保護區(qū)和地方級自然保護區(qū)。
　　國務院環(huán)境保護行政主管部門負責全國自然保護區(qū)的綜合管理。國務院林業(yè)、農業(yè)、國土資源、水利、海洋等有關行政主管部門在各自的職責范圍內，主管有關的自然保護區(qū)。
　　自然保護區(qū)可以分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)。自然保護區(qū)內保存完好的天然狀態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)以及珍稀、瀕危動植物的集中分布地，應當劃為核心區(qū)，禁止任何單位和個人進入；除依照本條例第二十七條的規(guī)定經批準外，也不允許進入從事科學研究活動。核心區(qū)外圍可以劃定一定面積的緩沖區(qū)，只準進入從事科學研究觀測活動。緩沖區(qū)外圍劃為實驗區(qū)，可以進入從事科學試驗、教學實習、參觀考察、旅游以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動植物等活動。原批準建立自然保護區(qū)的人民政府認為必要時，可以在自然保護區(qū)的外圍劃定一定面積的外圍保護地帶。
　　吳永高曾在國土資源部法律中心工作，曾擔任國土資源部法律顧問項目組成員，現(xiàn)為國土資源部不動產登記中心（法律中心）法律顧問。
　　多年來，他長期從事礦產資源投資并購、礦業(yè)權審批登記、礦業(yè)用地、礦山環(huán)境和礦業(yè)權糾紛處理的理論研究和實務工作，曾參與《土地管理法》、《礦產資源法》等多部法律法規(guī)修改和土地礦產領域多項國家重大課題研究工作。