自國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”以來(lái)，政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域得到廣泛運(yùn)用，“開(kāi)前門堵后門”，在滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的同時(shí)，也防止了政府債務(wù)的快速增長(zhǎng)。但是地方政府債務(wù)規(guī)模仍然較大，并未形成下降趨勢(shì)。
　　如何化解存量政府債務(wù)，采用PPP模式是一條重要的可行路徑。PPP模式有BOT（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）、TOT（移交—經(jīng)營(yíng)—移交）、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等多種具體形式，不僅適用于新建設(shè)施，也適用于已建設(shè)施。其中，由社會(huì)資本受讓已建設(shè)施的方式，政府取得的轉(zhuǎn)讓資金可用于化解存量債務(wù)。目前推出的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化，應(yīng)該說(shuō)也是一條可能的路徑，但由于其實(shí)施時(shí)對(duì)資產(chǎn)質(zhì)量要求嚴(yán)格，難以大規(guī)模推廣。
　　運(yùn)用PPP化解存量債務(wù)，重點(diǎn)需要解決地方政府經(jīng)驗(yàn)不足的問(wèn)題。筆者在為各級(jí)政府提供PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)的過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供的新模式，各地政府對(duì)PPP模式的認(rèn)識(shí)存在一定偏差，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)就更加缺乏。政府采用PPP模式如何能化解存量債務(wù)呢？
　　選擇合適項(xiàng)目作為著力點(diǎn)項(xiàng)目應(yīng)屬于PPP模式適用的領(lǐng)域，但并非必須在政府債務(wù)系統(tǒng)中。目前，相關(guān)部委發(fā)布的政策文件眾多，PPP模式的應(yīng)用領(lǐng)域也愈來(lái)愈廣。筆者認(rèn)為，從PPP的概念出發(fā)，基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域大部分類型的項(xiàng)目都是可以采用PPP模式的。如果這類項(xiàng)目已在政府債務(wù)系統(tǒng)中，則可以通過(guò)實(shí)施PPP直接化解政府債務(wù)；如果不在系統(tǒng)中，也可以用資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓的價(jià)款償還其他設(shè)施的債務(wù)。直接或間接均有助于化解政府債務(wù)。
　　項(xiàng)目應(yīng)具有穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)收入和現(xiàn)金流。考慮到存量設(shè)施PPP項(xiàng)目沒(méi)有新建項(xiàng)目的施工利潤(rùn)，社會(huì)投資人只能通過(guò)經(jīng)營(yíng)行為獲得回報(bào)，項(xiàng)目有穩(wěn)定的現(xiàn)金流方能吸引到社會(huì)資本。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這類有現(xiàn)金流入的項(xiàng)目可以通過(guò)使用者付費(fèi)額度的增加，真實(shí)降低政府在PPP項(xiàng)目合作期內(nèi)的付費(fèi)責(zé)任，而不僅僅是拉長(zhǎng)政府的負(fù)債期限。
　　項(xiàng)目應(yīng)具有一定的規(guī)模。由于存量PPP項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜、協(xié)調(diào)推進(jìn)難度更大、運(yùn)作周期更長(zhǎng)，導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)作的前期成本較高，規(guī)模較小的PPP項(xiàng)目不具有經(jīng)濟(jì)性。
　　遵循先易后難的原則。有些建成設(shè)施由于土地權(quán)屬不清、債權(quán)關(guān)系復(fù)雜、涉及大量人員安置等問(wèn)題，短期內(nèi)難以很快轉(zhuǎn)化為PPP項(xiàng)目，而地方政府面臨短期還債壓力，急需還清利率高、近期償付壓力大的債務(wù)。此時(shí)就應(yīng)該優(yōu)先選擇條件好、邊界清晰、易成功的項(xiàng)目來(lái)實(shí)施PPP，從容易的項(xiàng)目積累經(jīng)驗(yàn)后再嘗試難度更大的項(xiàng)目。
　　根據(jù)項(xiàng)目情況靈活設(shè)計(jì)PPP具體模式對(duì)于單體項(xiàng)目規(guī)模較大的建成設(shè)施，可以采用TOT方式進(jìn)行PPP運(yùn)作。政府將已建成設(shè)施轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本獲得轉(zhuǎn)讓價(jià)款，并用于支付基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中形成的債務(wù)。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，社會(huì)資本可以直接向使用者收費(fèi)，也可以通過(guò)使用者付費(fèi)+政府可行性缺口補(bǔ)助的方式獲得回報(bào)。
　　對(duì)于單體項(xiàng)目規(guī)模較小的現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)考慮采用同類項(xiàng)目或關(guān)聯(lián)項(xiàng)目打包的方式，這種安排可以提高項(xiàng)目的吸引力，形成規(guī)模效應(yīng)。
　　對(duì)于存在改造和擴(kuò)建需求的建成設(shè)施，可以采用ROT（重構(gòu)—運(yùn)營(yíng)—移交）方式運(yùn)作，在TOT模式的基礎(chǔ)上增加改擴(kuò)建的相關(guān)內(nèi)容，可以避免因項(xiàng)目改擴(kuò)建而形成新的債務(wù)。
　　對(duì)于單純由政府付費(fèi)、無(wú)穩(wěn)定現(xiàn)金流入的建成設(shè)施，可以采取與新建項(xiàng)目打包、搭配優(yōu)質(zhì)資源的方式運(yùn)作，在提高項(xiàng)目吸引力的同時(shí)降低政府付費(fèi)責(zé)任。
　　此外，對(duì)于新建但未采用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施，可根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)采用BOT、BOO（建設(shè)—擁有—經(jīng)營(yíng)）等不同方式運(yùn)作，規(guī)范項(xiàng)目投融資模式，避免新的政府債務(wù)產(chǎn)生。
　　政府提供必要的政策支持和組織保障政策上予以傾斜，采取激勵(lì)措施。存量項(xiàng)目采取PPP模式，涉及的政策比新建項(xiàng)目復(fù)雜的多，需要國(guó)資、稅務(wù)、土地及其他行業(yè)主管部門在政策出臺(tái)和理解上達(dá)成一致，也就是通常說(shuō)的國(guó)資、政府采購(gòu)、土地轉(zhuǎn)讓及工程招投標(biāo)等政策的協(xié)調(diào)一致。
　　明確牽頭部門和協(xié)調(diào)配合部門。在牽頭部門的組織下，共同對(duì)區(qū)域范圍內(nèi)采用PPP模式化解政府債務(wù)的項(xiàng)目進(jìn)行整體謀劃，排定項(xiàng)目先后順序，做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。
　　聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展項(xiàng)目運(yùn)作。建議政府選擇歷史久、經(jīng)驗(yàn)豐富、專業(yè)化、專家多及口碑好的咨詢機(jī)構(gòu)，由其對(duì)項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)、運(yùn)作程序、具體轉(zhuǎn)讓方式、稅費(fèi)籌劃等進(jìn)行合理設(shè)計(jì)，最大限度地降低操作風(fēng)險(xiǎn)，快速推進(jìn)項(xiàng)目，解政府燃眉之急。
　　根據(jù)實(shí)施PPP項(xiàng)目的情況來(lái)看，PPP模式將是今后化解地方政府債務(wù)的必然選擇，對(duì)PPP模式的合理運(yùn)用應(yīng)該引起地方政府的足夠重視。目前，各地方在通過(guò)存量債務(wù)置換等方式化解債務(wù)，但不少地區(qū)的置換額度已快用完，建議地方政府利用好PPP這一抓手，合理化解債務(wù)。