隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷演化，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)類型不斷涌現(xiàn)，很多無法沿襲現(xiàn)有土地用途分類落實(shí)用地，導(dǎo)致難以明確項(xiàng)目建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，難以確定土地使用權(quán)出讓年限和價格，影響相關(guān)用地政策落實(shí)和土地流轉(zhuǎn)，阻礙相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

當(dāng)前的土地利用分類尤其是建設(shè)用地分類缺乏統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，其分類結(jié)果通用性差，削弱了建設(shè)用地供應(yīng)與利用數(shù)據(jù)資料的應(yīng)用價值，一定程度上影響了土地利用的科學(xué)研究及其應(yīng)用管理實(shí)踐。為更好地發(fā)揮土地作為重要生產(chǎn)要素的保障作用和土地供應(yīng)政策對產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用，有必要開展建設(shè)用地分類研究。

我國目前建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，體系較多

基于土地現(xiàn)狀、土地供應(yīng)、土地出讓、土地規(guī)劃、城市規(guī)劃等不同角度，我國建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)不盡統(tǒng)一、分類體系較多，且具有不同的法律效力。

法律條例——

《土地管理法》第四條指出“建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等”。

1990年5月國務(wù)院發(fā)布的《城鎮(zhèn)國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓條例》將土地使用權(quán)出讓地類劃分為12類，包括：居住用地、商業(yè)用地、旅游用地、娛樂用地、工業(yè)用地、教育用地、科技用地、文化用地、衛(wèi)生用地、體育用地、倉儲用地、綜合或者其他用地。

國家標(biāo)準(zhǔn)——

土地現(xiàn)狀分類：《土地利用現(xiàn)狀分類》共12個一級類，56個二級類。一級類中屬于建設(shè)用地的有8項(xiàng)，具體為：商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運(yùn)輸用地、水域及水利設(shè)施用地，第二次全國土地調(diào)查直接采用這一標(biāo)準(zhǔn)。

土地規(guī)劃分類：《市（地）級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》將建設(shè)用地分為城鄉(xiāng)建設(shè)用地、交通水利用地、其他建設(shè)用地，這3項(xiàng)二級類下又分有17個三級類。在第三輪土地利用總體規(guī)劃中，國土資源部要求規(guī)劃基數(shù)分類與土地現(xiàn)狀分類對應(yīng)轉(zhuǎn)換。

城市用地分類：《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137-2011）中，城鄉(xiāng)用地分為建設(shè)用地和非建設(shè)用地2大類，其中，建設(shè)用地包括城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地、區(qū)域交通設(shè)施用地、區(qū)域公用設(shè)施用地、特殊用地、采礦用地、其他建設(shè)用地。城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地下的城市建設(shè)用地分為8大類、35中類、42小類。8大類包括：居住用地、公共管理與公共服務(wù)用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地、工業(yè)用地、物流倉儲用地、道路與交通設(shè)施用地、公用設(shè)施用地、綠地與廣場用地。

部門規(guī)范——

土地供應(yīng)分類：根據(jù)《〈國有建設(shè)用地供應(yīng)計劃編制規(guī)范〉（試行）的通知》，國有建設(shè)用地分為7類，具體為：商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地（含廉租房用地、經(jīng)濟(jì)適用房用地、商品房用地等）、公共管理與公共服務(wù)用地、交通運(yùn)輸用地、水域及水利設(shè)施用地、特殊用地。

現(xiàn)有建設(shè)用地分類體系難以充分保障產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展

首先，部分土地用途缺失，難以從用地角度充分保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展。以旅游用地為例，早在1990年出臺的《城鎮(zhèn)國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓條例》中，旅游用地已是12類土地用途之一，但經(jīng)過幾輪修訂的土地現(xiàn)狀、土地規(guī)劃、土地供應(yīng)、城市規(guī)劃等建設(shè)用地分類體系中都沒有此項(xiàng)用途?！蛾P(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》，提出要“積極保障旅游業(yè)發(fā)展用地供應(yīng)，積極做好旅游業(yè)發(fā)展用地等不動產(chǎn)登記發(fā)證工作”，根據(jù)現(xiàn)有建設(shè)用地分類體系，只能明確出讓國有建設(shè)用地并進(jìn)行不動產(chǎn)登記的旅游用地，無法全面統(tǒng)計旅游用地的供應(yīng)面積、結(jié)構(gòu)，利用面積、結(jié)構(gòu)等，無法進(jìn)行旅游用地的供需預(yù)測。

其次，二產(chǎn)、三產(chǎn)用地合并統(tǒng)計，增加了有效實(shí)施土地調(diào)控措施難度。土地利用現(xiàn)狀分類中“工礦倉儲用地”包括工業(yè)用地、采礦用地、倉儲用地，土地出讓分類、城市用地分類中也都細(xì)分有“工業(yè)用地”、倉儲用地，但土地供應(yīng)分類中統(tǒng)稱為“工礦倉儲用地”。不同類別土地供應(yīng)面積不僅是國有建設(shè)用地供應(yīng)計劃編制主要內(nèi)容，也是國有建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)的最終體現(xiàn)。根據(jù)《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類和代碼表》，倉儲業(yè)屬第三產(chǎn)業(yè)，在建設(shè)用地供應(yīng)時將工業(yè)和倉儲業(yè)用地合并統(tǒng)計，則無法將二產(chǎn)用地與三產(chǎn)用地剝離，無法掌握不同產(chǎn)業(yè)的供地情況，以至較難提出有效的土地調(diào)控措施。

再次，用地分類與產(chǎn)業(yè)分類對應(yīng)弱，難以制定促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地調(diào)控政策。產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展引起產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的動態(tài)變化，表現(xiàn)在土地上，就是土地利用結(jié)構(gòu)的動態(tài)變化。《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的指導(dǎo)意見》明確提出“合理安排生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)用地，對提高自有工業(yè)用地容積率用于自營生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的工業(yè)企業(yè)，可按新用途辦理相關(guān)手續(xù)”，《“十二五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中的節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)等7項(xiàng)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)也需要土地政策的大力支持。但無論是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)還是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，都沒有明確對應(yīng)的土地用途。

《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地政策的意見》提出加大新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地支持力度，積極保障新產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，多種方式供應(yīng)新產(chǎn)業(yè)用地，差別化保障新業(yè)態(tài)用地；也提出，國家支持發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，可按工業(yè)用途、科教用途、公用設(shè)施用途、商服用途落實(shí)用地。一是按土地出讓分類落實(shí)土地用途，不能實(shí)現(xiàn)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的用地面積、布局全面統(tǒng)計；二是土地供應(yīng)分類與土地出讓分類不重合，不能涵蓋這些土地用途，無法統(tǒng)計新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的用地情況；三是土地用途分類過于寬泛，以工業(yè)用途為例，若按此用途對新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)進(jìn)行供地，仍然無法得知傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)用地差異。

另外，部門間土地分類不兼容，影響國土資源部門充分履責(zé)。土地現(xiàn)狀分類與土地供應(yīng)分類中建設(shè)用地分類遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際需要，《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》對建設(shè)用地分類雖細(xì)致，但又不能與前兩種分類兼容，導(dǎo)致國土資源部門難以掌握一手土地利用與供應(yīng)數(shù)據(jù)，影響充分履行部門職責(zé)。如《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》提出對“影視城、仿古城等人造景觀用地按《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》的‘娛樂康體用地’辦理規(guī)劃手續(xù)，土地供應(yīng)方式、價格、使用年限依法按旅游用地確定”，因土地現(xiàn)狀、土地供應(yīng)分類中缺少相應(yīng)土地分類，只能依據(jù)其他分類標(biāo)準(zhǔn)辦理用地手續(xù)。

值得注意的是，按地域劃分土地用途，不同分類體系名詞概念內(nèi)涵外延不一致。與城市用地分類相比，土地利用現(xiàn)狀、土地供應(yīng)、土地出讓、土地規(guī)劃等用地分類不夠細(xì)致，土地管理部門出臺用地政策時常需參照城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)，但城市用地分類人為地將建設(shè)用地按地域劃分，導(dǎo)致不同土地分類體系名詞概念的內(nèi)涵及外延不一致。以交通用地為例，《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》按地域?qū)⒔煌ㄓ玫貏澐譃?ldquo;道路與交通設(shè)施用地”與“區(qū)域交通設(shè)施用地”。在一個國家不應(yīng)該存在兩套并列按地域劃分的土地分類系統(tǒng)，而城內(nèi)外界線本身就很難劃分并且城區(qū)已有不斷擴(kuò)大的趨勢，只有制定一套完整的分類體系，才能滿足與土地有關(guān)的各部門的管理需要。

建設(shè)用地分類細(xì)化是適應(yīng)產(chǎn)業(yè)用地需求、制定有效土地調(diào)控政策的基礎(chǔ)

根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與結(jié)構(gòu)演化特點(diǎn)，建立統(tǒng)一、高效、明確、細(xì)致的建設(shè)用地分類體系，是主動適應(yīng)產(chǎn)業(yè)用地需求，制定有效的土地調(diào)控政策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的基礎(chǔ)。筆者建議，應(yīng)從以下幾個方面著手，細(xì)化建設(shè)用地分類。

一是建設(shè)用地分類應(yīng)涵蓋法律法規(guī)明確規(guī)定的土地用途。對于法律明確規(guī)定的土地用途，如《土地管理法》中的“旅游用地”，《城鎮(zhèn)國有土地出讓和轉(zhuǎn)讓條例》中的“旅游用地、娛樂用地、教育用地、科技用地、文化用地、衛(wèi)生用地、體育用地”，土地現(xiàn)狀分類、土地供應(yīng)分類、土地出讓分類、土地規(guī)劃分類、城市規(guī)劃分類等與土地有關(guān)的建設(shè)用地分類體系都應(yīng)涵蓋，并可根據(jù)情況進(jìn)一步細(xì)分。

二是不斷兼容和統(tǒng)一部門間建設(shè)用地分類體系。首先，打破城市用地分類中城鄉(xiāng)建設(shè)用地區(qū)別對待的分類現(xiàn)狀，采取全國建設(shè)用地統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)；其次，統(tǒng)一不同建設(shè)用地分類體系中的名詞內(nèi)涵與分類，如明確城市規(guī)劃分類中的“居住用地”、“商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地”、“道路與交通設(shè)施用地”與土地現(xiàn)狀、土地供應(yīng)分類中的“住宅用地”、“商服用地”、“交通運(yùn)輸用地”內(nèi)涵異同，若內(nèi)涵一致，則統(tǒng)一名詞，若不一致，則進(jìn)一步細(xì)分；再次，以現(xiàn)有不同建設(shè)用地分類體系的“并集”為基礎(chǔ)，逐步將各個建設(shè)用地分類體系標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，并服務(wù)于城市規(guī)劃、土地調(diào)查、土地規(guī)劃和城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理等所有與土地有關(guān)的管理活動。城市建設(shè)與國土管理部門可根據(jù)不同的管理目的在統(tǒng)一的分類體系下細(xì)分，而不是各自建立不同的分類體系。

三是建立可擴(kuò)展的全國統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)用地分類體系。建議結(jié)合《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類和代碼表》與產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，對國家支持發(fā)展的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，不能簡單按照工業(yè)、科教、公用設(shè)施、商服等用途落實(shí)用地，應(yīng)盡量細(xì)化和明確不同產(chǎn)業(yè)用地。同時，由國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部論證后建立的全國統(tǒng)一的建設(shè)用地分類體系，應(yīng)針對可能會產(chǎn)生的不明確的土地用途預(yù)留產(chǎn)業(yè)用地細(xì)分端口，各地可經(jīng)縣級以上城鄉(xiāng)規(guī)劃部門會同國土資源等相關(guān)部門論證明確新業(yè)態(tài)項(xiàng)目土地用途，續(xù)接填充到全國統(tǒng)一的建設(shè)用地分類體系中。

四是大量增加和細(xì)化建設(shè)用地分類。以英國國家環(huán)境局20世紀(jì)70年代擬定的國家土地利用分類體系為例，該分類體系大類15個、組78個、亞組150個、級600個，形成4個層次的分類系統(tǒng)，適用于規(guī)劃、監(jiān)測等多種目的，是相對較為完善的土地利用分類系統(tǒng)。目前，我國《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》中，城市建設(shè)用地分類末級個數(shù)最多也僅為61個。建議大量增加和細(xì)化建設(shè)用地分類，用一套土地利用分類體系適用于多項(xiàng)土地利用與經(jīng)濟(jì)活動目的。

（作者單位：中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院）