經(jīng)過三年的快速發(fā)展，中國PPP取得了長足的進步。展望2017年，筆者更有如下的判斷和期待：
　　——PPP發(fā)展在制度層面上將進入攻堅期。完備、有效和穩(wěn)定的政策制度框架是保障PPP長期健康發(fā)展的基石。中國PPP發(fā)展應(yīng)在保持制度延續(xù)性的基礎(chǔ)上，進一步加快立法和完善相關(guān)法規(guī)政策。但也不能寄望一部上位法解決所有問題，而是需要多層級、多部門相互銜接的，能夠真正保障雙方權(quán)益、爭端解決和契約執(zhí)行的政策制度框架。PPP項目信息公開、績效評價、標準合同和資產(chǎn)交易等是值得期待的幾個方向。
　　同時，隨著PPP在各行業(yè)的應(yīng)用深入，應(yīng)有更多的行業(yè)部門牽頭或加入，在現(xiàn)有政策大框架下，針對各行業(yè)的項目特征和管理辦法，制定分行業(yè)的操作流程或?qū)嵤┘殑t。
　　——PPP發(fā)展在項目層面將出現(xiàn)分水嶺。具體來說，就是從對PPP項目數(shù)量和落地率的追求，逐步轉(zhuǎn)向?qū)PP項目質(zhì)量的關(guān)注。隨著落地項目的增加，需要打造一批真正發(fā)揮社會資本的主動性和專業(yè)性，實現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給效率提升，而非片面獲取融資或施工利潤的項目。對于已經(jīng)推出的示范項目，應(yīng)該持續(xù)追蹤督導(dǎo)和動態(tài)調(diào)整，確保其真正起到示范作用。
　　同時，在相對成熟的行業(yè)，如收費公路、水務(wù)和垃圾處理等，可以制定包括合同范本在內(nèi)的分行業(yè)的標準文本供實踐參考。
　　——PPP相關(guān)金融產(chǎn)品的開發(fā)將在2017年提速。PPP項目的長周期內(nèi)，本身需要匹配各階段不同風險和成本的多種金融工具。在筆者看來，保險資金更多參與基礎(chǔ)設(shè)施項目和PPP項目資產(chǎn)證券化會是2017年的兩大看點。
　　保險資金的特性本是基礎(chǔ)設(shè)施項目的天然匹配，監(jiān)管層應(yīng)在整體風險可控的原則下，鼓勵保險資金進一步在股權(quán)、債權(quán)和資產(chǎn)管理計劃等方面創(chuàng)新，并結(jié)合第三方專業(yè)機構(gòu)對項目的識別和評估能力參與PPP項目。
　　PPP項目資產(chǎn)證券化不僅滿足了項目進入穩(wěn)定運營期的融資需求，也依托資本市場，滿足了前期投資的退出需求。但PPP項目資產(chǎn)證券化在基礎(chǔ)資產(chǎn)確定、風險隔離、評級增信和信息公開等方面，還有待各方在政策和實踐方面進一步探索
　　——應(yīng)從政策、金融工具和市場機制上，進一步促進民營企業(yè)參與PPP項目。民營企業(yè)參與PPP項目的數(shù)量和單個項目的體量在2016年都出現(xiàn)了較大幅度的增長，除了在民營企業(yè)傳統(tǒng)上較活躍的水務(wù)、環(huán)保和養(yǎng)老等行業(yè)，在高速鐵路和城市軌道交通等行業(yè)也出現(xiàn)了民營企業(yè)的身影。
　　筆者認為，促進民營企業(yè)參與PPP項目，一方面，應(yīng)在保障公平競爭的基礎(chǔ)上，政策適當向民營企業(yè)傾斜，同時引導(dǎo)金融機構(gòu)的風控體系從注重交易對手的評估到基于項目收益本身的測算；另一方面，民營企業(yè)也應(yīng)充分把握PPP機遇。
　　——中國的PPP實踐應(yīng)更多適應(yīng)、融合甚至影響國際標準。既沒有可以完全照搬的國際經(jīng)驗，也不存在背離市場規(guī)律的特殊國情，PPP需要在中國土壤上創(chuàng)新，也需要在全球的視野中理解其本質(zhì)。中國資本加上基礎(chǔ)設(shè)施供給服務(wù)出征“一帶一路”，PPP一定是主要模式之一。中國企業(yè)需要適應(yīng)PPP的國際標準；同時，中國也應(yīng)充分利用國內(nèi)大量的PPP實踐，豐富全球經(jīng)驗并積極參與相關(guān)國際標準制定。
　?。ㄗ髡呦祦喼揲_發(fā)銀行高級PPP官員）
　　PPP模式為民營企業(yè)提供了巨大的投資機會，民營企業(yè)也是PPP模式的最“合格”的參與者，但長期以來我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域以公建公營模式為主導(dǎo)，私有化模式發(fā)展滯后，民企在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域處于先天劣勢。那么民營企業(yè)如何才能更多更好地參與PPP項目呢？筆者認為，需關(guān)注以下幾個方面：
　　——民營企業(yè)應(yīng)苦練內(nèi)功。PPP模式強調(diào)專業(yè)的人做專業(yè)的事，PPP項目社會資本方的專業(yè)水平對提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目的效率至關(guān)重要。然而，民營企業(yè)長期以來主要投資于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)尤其是制造業(yè)領(lǐng)域，相對而言，缺乏基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域所需的專業(yè)、技術(shù)和人才，尤其是與央企、省企等長期從事基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運營的國企相比，在投資、融資能力等方面存在較大差距。
　　對于地方政府而言，選擇PPP項目的社會資本方時，顯然要綜合考慮其專業(yè)、技術(shù)、人才、同業(yè)經(jīng)驗以及投資、融資能力。實踐中，民企與其說經(jīng)常遭遇地方政府的“玻璃門”、“彈簧門”和“旋轉(zhuǎn)門”等不公正待遇，本質(zhì)上還是其綜合競爭能力相對較差導(dǎo)致的。因而，民營企業(yè)要苦練內(nèi)功，切實提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)水平和投融資能力，提高市場競爭力。
　　——民營企業(yè)應(yīng)注重強強聯(lián)合。PPP項目全生命周期需要工程建設(shè)、設(shè)備制造和運營管理以及金融機構(gòu)等各類企業(yè)參與，只有整合不同行業(yè)領(lǐng)域企業(yè)的優(yōu)勢和特長，才有可能提高PPP項目建設(shè)、管理和運營效率。對于大多數(shù)民營企業(yè)而言，恐不具備跨行業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢，因而強強聯(lián)合，彌補各自的“短板”，是其必然且現(xiàn)實可行的選擇。
　　筆者建議不同行業(yè)領(lǐng)域的民營企業(yè)盡可能采取聯(lián)合體方式從PPP項目源頭（招標采購階段）參與PPP項目，這不僅有利于分攤投資風險，更有利于發(fā)揮合力，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。
　　——民營企業(yè)應(yīng)著眼于長期獲利?？傮w上看，PPP項目投資回報周期普遍較長，但民營企業(yè)不能只看中“短平快”的施工和設(shè)備銷售的利潤，更不應(yīng)采取房地產(chǎn)投資和金融投資的商業(yè)模式從PPP項目建設(shè)期“掙快錢”，而應(yīng)著眼于通過長期經(jīng)營或運營管理獲利，致力于通過技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新和管理創(chuàng)新以及提高管理效率和降低成本獲利。
　　民營企業(yè)通過創(chuàng)新和提高效率的“獲利”，雖然可能會慢一點，但并不一定比短期的施工和設(shè)備銷售利潤少，而且從國家政策導(dǎo)向看，這部分“獲利”真正實現(xiàn)了PPP的物有所值，在很大程度上是上不封頂?shù)摹?br />　　——民營企業(yè)應(yīng)增強社會責任感。PPP項目目標是面向社會公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，這直接涉及社會公眾的切身利益。因而民營企業(yè)要增強社會責任感，切實履行社會責任，為社會公眾提供符合預(yù)期質(zhì)量要求和安全穩(wěn)定的公共產(chǎn)品和服務(wù)。
　?。ㄗ髡呦祰野l(fā)展改革委投資研究所體制政策室主任）
　　前瞻之三：PPP立法有望取得新進展
　　展望2017年，國內(nèi)PPP有哪些值得期待的地方？筆者結(jié)合從業(yè)經(jīng)歷提出幾點暢想：
　　——完善制度，PPP立法有望取得新進展。經(jīng)過20多年的實踐探索，國內(nèi)在基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理上形成了一些好的做法有待法制化、制度化。特別是2015年以來，國家發(fā)展改革委、財政部分別在基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營、公共服務(wù)PPP領(lǐng)域開展了立法工作，形成了初步成果。2016年7月，國務(wù)院決定由國務(wù)院法制辦牽頭負責PPP立法工作。在前期立法成果的基礎(chǔ)上，2017年國務(wù)院法制辦PPP條例會有新的立法成果予以公布，為社會資本參與PPP投資提供更穩(wěn)定的預(yù)期和制度保障。
　　——穩(wěn)中求進，項目落地質(zhì)量進一步提升。近年來，在國家政策鼓勵和推動下，國內(nèi)PPP項目儲備超過10多萬億元，簽約落地項目超過了2萬多億元，PPP熱前所未有。2017年，國內(nèi)PPP不應(yīng)只是追求項目落地的數(shù)量，而是應(yīng)更加注重項目落地的質(zhì)量，加大項目規(guī)范運作的力度，加強PPP程序與項目建設(shè)程序的有機銜接，注重項目前期的充分論證，提高項目落地質(zhì)量。
　　——激發(fā)活力，民資將是PPP重要力量。近年來的實踐證明，PPP成功引入了競爭機制，打破了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域地方畫地為牢和本地國企長期壟斷的格局，激發(fā)了社會資本的活力，為民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資提供新渠道。筆者認為，未來民資將是PPP投資的重要力量。
　　——創(chuàng)新突破，PPP退出渠道將更豐富。PPP的退出包括股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)打包上市等方式。2016年12月，國家發(fā)展改革委、證監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，明確了資產(chǎn)證券化PPP項目的范圍和標準、工作機制和配套舉措。2017年，隨著PPP項目資產(chǎn)證券化落地試點和推廣，以及PPP資產(chǎn)、股權(quán)交易等方面的制度探索，未來PPP的退出渠道將更加豐富。
　　——夯實基礎(chǔ)，為實體經(jīng)濟發(fā)展提供支撐。未來較長時間里，我國仍舊處于城市化加速期，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資需求巨大，僅靠政府自身財政資金投資，難以滿足發(fā)展需要。而通過PPP模式，則可以緩解政府對基礎(chǔ)設(shè)施資金投入的不足，更可以為工業(yè)、農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展夯實基礎(chǔ)，為實體經(jīng)濟發(fā)展提供強有力的支撐。
　　——轉(zhuǎn)變職能，政府治理水平進一步提升。
　　隨著大量PPP項目進入履約期，將倒逼政府在行業(yè)監(jiān)管、誠信履約等方面的治理能力快速提升。 （作者系上海弘鯤商務(wù)咨詢有限公司董事長）
　　前瞻之四：去一去PPP發(fā)展進程中的“虛火”
　　經(jīng)歷了2016年的火爆，我們有理由放慢腳步，靜下心來對中國PPP的主要問題進行一次全面梳理，并藉此思考在2017年里繼續(xù)前行的方式和方向。
　　——“虛火”之一，門檻漸低。僅就現(xiàn)狀而言，PPP項目前期論證程序流于形式的情況并未得到實質(zhì)性改觀。在大部分市縣，財政部有關(guān)地方PPP項目占一般公共預(yù)算支出比例不得超10%的要求形同虛設(shè)，大大小小的各類純政府付費類項目猶如雨后春筍一般野蠻生長。
　　建議提高PPP模式與現(xiàn)行項目審批體系之間的兼容性，同時對于“10%”的限制，需要堅持。
　　——“虛火”之二，從大從快。這一輪的PPP，和此前20年的特許經(jīng)營項目相比，還有兩個特別顯著的特征，那就是規(guī)模龐大、速度奇快。“從大從快”雖然能夠帶來PPP市場的短暫繁榮，但是其中蘊藏的風險不言而喻。出于最低限度的風控考量，建議通過強制性的要求，按PPP項目的關(guān)鍵步驟來合理減緩其推進速度，嘗試制定相關(guān)流程及環(huán)節(jié)的測評標準及考核制度，并增加直接導(dǎo)致項目操作中斷或終止的硬性指標。
　　——“虛火”之三，急功近利。此處的“功”意為建設(shè)，“利”意為融資。目前的PPP并沒有完全擺脫重融資、重建設(shè)而輕運營的痼疾，在部分領(lǐng)域反而有變本加厲的苗頭出現(xiàn)。但是績效考核的方法及指標體系卻仍在摸索之中，全生命周期監(jiān)管如何才能到位？
　　——“虛火”之四，回報堪憂。從項目性質(zhì)看，各地正在力推的大多數(shù)PPP項目還都是些沒有使用者付費的非經(jīng)營性項目，而且因為前述法律沖突，資源配置的手段極其有限，收益來源也再單一不過，那就是政府付費。
　　在這方面，筆者認為思路可以更加開闊一些。除了政府付費和資源配置，也需要基于PPP項目的性質(zhì)與類型，逐步搭建與其相匹配的投融資機制（著重解決可融資性，并考慮與資本市場逐步對接）和財稅體制（包括轉(zhuǎn)移支付、稅收減免與返還等手段），通過配套制度建設(shè)拓寬PPP項目的收益及還款來源，盡最大可能避免系統(tǒng)性風險的出現(xiàn)。
　　——“虛火”之五，“南郭”顧問。適用領(lǐng)域的擴大，資金來源的多樣性，參與主體的多元化和政策要求日趨嚴格，是國內(nèi)PPP交易變得越來越難、越來越復(fù)雜的主要原因。但是，國內(nèi)大多數(shù)咨詢機構(gòu)恰恰不能滿足這種專業(yè)化的要求。
　　筆者認為，這表面上是一個市場培育的問題，其根源卻在于觀念。2017年，建議相關(guān)主管部委牽頭，地方政府配合，聘請經(jīng)驗豐富的咨詢顧問團隊全力打造少而精的標桿項目，以期在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)引導(dǎo)和示范效果。（作者系君合律師事務(wù)所合伙人）