近年來，礦業(yè)用地改革一直是礦業(yè)企業(yè)關注的焦點，也是國土資源系統(tǒng)著力推進的重點。最近，國土資源部下發(fā)的《關于加強礦山地質環(huán)境恢復和綜合治理的指導意見》中的一大亮點，就是要求盡快完善礦業(yè)用地政策。
該《指導意見》指出，根據不同礦種和開發(fā)方式，建立差別化、針對性強的礦業(yè)用地政策體系。允許按照地類變更的原則、標準、程序，對采煤塌陷地及其它礦山地質災害造成損毀的土地進行地類變更，涉及農用地變更為未利用地的，按照審查及認定規(guī)范和程序報批。符合條件的地區(qū)，可結合實際情況納入城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點，支持存在礦山地質災害隱患且壓覆礦產資源的村莊搬遷或已發(fā)生地質災害的村莊搬遷。
日前，金誠同達律師事務所顧問吳永高就如何改革完善礦業(yè)用地改革接受了中國礦業(yè)報記者的專訪。
中國礦業(yè)報：我國現行制度對礦業(yè)用地的管理有哪些規(guī)定？
吳永高：礦山企業(yè)用地是個老大難的問題。礦產資源開發(fā)必須要占用土地，礦業(yè)用地是礦產資源管理和土地管理的結合部，既涉及礦產開發(fā)，又涉及土地利用。在計劃經濟時期，礦業(yè)權和土地使用權都是劃撥的，問題不是特別明顯。隨著市場經濟體制的建立和完善，礦業(yè)權和土地利用管理都發(fā)生了很大的變化，利益主體也日益多元化，礦地矛盾逐漸突出。
礦業(yè)用地管理可以分為探礦用地和采礦用地。探礦用地屬于地質勘查用地，在法律上有明確的規(guī)定，可以采取臨時用地的方式，由探礦權人通過協商的方式和原來的土地權利人簽訂臨時用地協議，報縣級國土資源部門批準即可。實踐中有的時候也存在協商難的現象，但總體來說矛盾不大。我們一般說的礦業(yè)用地主要是指采礦用地的問題。
中國礦業(yè)報：在現行的制度下，礦山企業(yè)如何取得采礦用地？又存在哪些突出問題？
吳永高：按照我國土地用途分類的規(guī)定，采礦用地屬于建設用地范疇。通常我們會說工礦用地，可以看出采礦用地管理和工業(yè)項目建設用地管理是一樣的。一般的建設用地管理都是征、轉、供、用四個環(huán)節(jié)。
征，是指征收農民集體土地，也就是通常所說的征地。因為按照我國土地管理法律規(guī)定，建設項目必須使用國有建設用地，原則上不能使用集體土地。征地就要按照法律規(guī)定的程序辦理征地審批手續(xù)，給被征地農民合理的補償，其中的周期和成本都是比較高的?，F在征地管理的程序性要求越來越嚴格，不但有批后實施程序，還有專門的征前程序，程序不合法的，不予批準征地。征地批準后，基層國土資源部門還要和農民簽訂補償協議。征地當中對農民的利益保護要求越來越高，要做到農民“生活水平不降低、長遠生計有保障”。
轉，是指農用地轉為建設用地，就是我們通常說的“農轉用”。一般來講，項目建設用地中征地審批和農轉用審批一并辦理。農轉用審批涉及到土地利用總體規(guī)劃修改的，還需要先行辦理規(guī)劃修改的論證和審查。農轉用審批當中還涉及用地計劃指標的問題，用地計劃指標是每年逐級下達的，農轉用的土地面積必須符合年度計劃的控制指標要求。如果占用的是耕地，事先要補劃同樣面積同等質量的耕地，做到耕地占補平衡，實現耕地保護的目的。農轉用當中還涉及繳納新增建設用地使用費的問題。
供，是指建設用地供應，也就是我們常說的通過什么方式取得土地。根據建設用地供應的政策，首先要符合產業(yè)政策的要求，國土資源部和發(fā)改委有一個《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》，比如今年國土資源部出臺了《關于支持鋼鐵煤炭行業(yè)化解過剩產能實現脫困發(fā)展的意見》，對去產能的行業(yè)項目用地提出原則上不予供地。第二是具體供地方式的問題。通常是出讓或者劃撥，但要符合《劃撥用地目錄》的規(guī)定，比如石油、天然氣、煤等能源礦產是可以通過劃撥的方式取得土地。第三，供地價格。如果不能劃撥的，通過協議方式出讓的，還要符合最低價的要求。即使是劃撥用地，也要支付土地價款，比如征地費用等。
用，是指建設用地開發(fā)利用。要遵守供地時相關規(guī)定和法律政策的強制性規(guī)定，比如不能閑置、不能擅自改變用途、遵守用地標準等，特別強調土地的節(jié)約集約利用，包括做好土地復墾等工作。
采礦用地相對于工業(yè)用地具有很多特殊性，但在管理制度上和工業(yè)用地是一樣的，這其中存在很多問題，主要表現在兩個方面：一是取得采礦用地的時限長、成本高；二是礦業(yè)用地沒有退出機制，目前很多老的礦山企業(yè)手里有很多不再利用的土地，如何將土地資產變現，增加企業(yè)效益，也是一個難題。
中國礦業(yè)報：國土資源部幾年前批準了廣西平果鋁的采礦用地改革試點并取得了良好效果，您認為該如何推進采礦用地改革？采礦用地改革如何進一步擴大試點？
吳永高：針對采礦用地的特殊性，為推進礦業(yè)用地管理制度改革，2005年，國土資源部批準廣西壯族自治區(qū)國土資源廳在平果縣開展鋁土礦采礦用地方式改革試點。2009年，國土資源部和廣西國土資源廳分別對采礦用地改革方式、試點制度建設情況進行了驗收；2010年上半年，國土資源部土地利用司組織了對試點實施的階段性驗收。平果鋁土礦采礦用地改革取得了積極的成效，也受到礦山企業(yè)的熱烈關注，很多礦山企業(yè)都到平果鋁業(yè)公司學習觀摩。
2010年試點驗收的意見認為：通過試點工作，提高了耕地質量，有效保護了耕地；減少了失地農民，增加了農民收入；降低了企業(yè)運營成本，提高了經濟效益；支持了當地經濟社會發(fā)展，促進了和諧礦區(qū)的建設。平果縣采礦用地改革通過臨時用地的方式，改變了原來土地征收、轉用審批后再出讓給企業(yè)的模式，極大地降低了企業(yè)用地成本。土地臨時占用后復墾驗收合格再還給農民，減少了失地農民，農民同樣拿到了用地補償，可是說是政府、企業(yè)和農民個人都得利。政府在其中可能沒有收到土地出讓金，減少了地方財政收入，但同樣節(jié)省了建設用地指標的占用，減少了征地帶來的社會矛盾。
在廣西平果鋁土礦采礦用地改革試點初見成效的基礎上，2011年以后，國土資源部又陸續(xù)批準了云南磷化、山西平朔煤業(yè)等十余家礦山企業(yè)和內蒙古鄂爾多斯、遼寧等試點，擴大采礦用地試點范圍。
擴大采礦用地試點最關鍵的是嚴格試點的準入標準，目前試點是臨時用地政策，所以選擇的礦山企業(yè)必須要做到短期用地、易于復墾、及時歸還。試點實施過程中還要注意及時解決問題，總結經驗，爭取能夠將采礦用地試點制度化，符合條件的采礦用地都可以使用。
采礦用地改革的方向包括以下幾個方面：
一是不征，即改革土地征收制度。除特殊條件下的采礦用地外，大部分采礦用地占用農民集體土地的，原則上不再辦理征收手續(xù)，將農民集體土地直接進行流轉。這也符合黨中央提出的“推進征地制度改革，縮小征地范圍，維護農民土地財產權益”，“非公益性項目占用規(guī)劃范圍外的農村集體建設用地，農民依法通過多種方式參與開發(fā)經營”。
二是限轉，即改革農用地轉用審批制度。設定采礦用地辦理農用地轉用審批的條件，比如采礦用地在5年以上或者土地使用后難以恢復原用途的，辦理農用地轉用手續(xù)。采礦用地期限在5年以下且土地復墾后能夠恢復原用途的，不再辦理農用地轉用審批手續(xù)，土地使用后由礦山企業(yè)進行復墾驗收，恢復土地原用途。
三是變供，即改革國有建設供應制度，由國有土地供應轉變?yōu)檗r民集體土地流轉，這個是和前面征收相對應。集體流轉方式應當由雙方協商確定，包括協議出讓、作價出資或入股等方式。
四是退出，即建立和完善采礦用地退出機制。完善已復墾的采礦用地退出機制，通過有償歸還、土地置換、建設用地指標置換等方式，逐步將復墾后的國有礦業(yè)用地退出來，實現土地的節(jié)約集約利用。
中國礦業(yè)報：礦山企業(yè)如何在現行制度下降低采礦用地成本，分享制度紅利？
吳永高：當前，全球的礦業(yè)經濟進入低谷期，我國礦山企業(yè)也面臨非常大的經營壓力。如何降低用地成本，已經成為很多礦山企業(yè)在考慮的重點問題。根據我的了解，可以在現有政策范圍內考慮以下幾種途徑降低用地成本：
一是符合臨時用地試點條件的，可以申請采礦臨時用地試點。通過臨時用地的方式，避免繳納征地補償費用、新增建設用地使用費和土地出讓金等，可極大降低企業(yè)土地取得成本。
二是通過租讓結合的供應方式。按照國務院關于降低實體經濟企業(yè)成本中土地政策的最新要求，積極推進礦業(yè)用地長期租賃、先租后讓、租讓結合供應，礦業(yè)用地的使用者可在規(guī)定期限內按合同約定，分期繳納土地出讓價款，降低礦業(yè)企業(yè)用地成本。
三是使用農民集體土地?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，與村集體以土地使用權聯營、入股等方式合辦企業(yè)的，可以使用農民集體的土地，可以避免征地各種費用和國有土地出讓的費用。
四是通過增減掛鉤試點的方式，可以使用增減掛鉤指標，不必占用新增建設用地指標。增減掛鉤的好處是整體審批，在項目區(qū)審批的同時一并辦理農轉用審批，還可以安排農用地和建設用地的調整、互換、使用等。
五是通過采礦廢棄地復墾試點的方式，實現復墾區(qū)和新建區(qū)的整體報批和建設用地指標折抵，避免了土地農用地轉用審批和占用新增建設用地指標等問題。
六是充分利用原有的建設用地管理政策，比如符合條件的土地出讓金的優(yōu)惠、土地出讓年限的靈活處理等等。
