專家談《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》修訂

制定一部有“牙齒”的法律

                                                         本報記者 趙天寧
      11月23~25日，由中國循環(huán)經(jīng)濟協(xié)會、中國國際貿(mào)易中心共同主辦的“2016中國國際循環(huán)經(jīng)濟展覽會”在北京舉行。展覽會以“創(chuàng)新驅(qū)動循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展”為主題，同期舉辦了17場專業(yè)論壇、14場項目推進(jìn)會、技術(shù)對接會。
      作為論壇的重頭戲之一，由中國循環(huán)經(jīng)濟協(xié)會主辦、能源基金會支持的《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》修法論壇，匯聚全國人大及有關(guān)部門相關(guān)司局負(fù)責(zé)人、國內(nèi)外行業(yè)專家、法學(xué)家及企業(yè)代表，重點圍繞“循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法”實施成效，“循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法”修訂的思路及重點難點問題，“循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法”的法律地位、法律行為與法律關(guān)系、主要法律制度，國外立法經(jīng)驗及啟示，我國地方循環(huán)經(jīng)濟立法實踐等議題，多角度、全方位地為《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》的修訂提出意見和建議。
      《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》自2009年1月1日實施以來，確立了循環(huán)經(jīng)濟減量化、再利用、資源化，減量化優(yōu)先的原則，并作出了一系列的制度安排。7年來，我國循環(huán)經(jīng)濟從理論到實踐都取得了重大進(jìn)展，特別是在制度建議、政策落實、機制創(chuàng)新、模式探索、管理體制、理念普及等方面取得了顯著進(jìn)展，推動了循環(huán)經(jīng)濟的迅速發(fā)展。“十二五”時期，我國資源產(chǎn)出率提高了15%，2015年我國資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值達(dá)到了兩萬億元。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟對于緩解資源環(huán)境約束，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟增長，穩(wěn)定擴大就業(yè)，建設(shè)生態(tài)文明，發(fā)揮了重要作用。
“《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》實施雖然取得了一定的成效，但已不適應(yīng)五大發(fā)展理念和生態(tài)文明建設(shè)的以及應(yīng)對氣候變化的新要求。十八大以來，黨中央把堅持綠色循環(huán)低碳發(fā)展，作為生態(tài)文明建設(shè)的基本途徑，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟提到了前所未有的戰(zhàn)略高度。”中國循環(huán)經(jīng)濟協(xié)會會長趙家榮在論壇致辭時表示，“為適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，目前《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》修訂工作，已經(jīng)列入了全國人大的立法計劃。”
      法律的修訂有很多問題需要深入研究和討論，例如法律行為的界定，法律框架如何設(shè)置，法律缺乏約束力等。本次論壇上， 與會專家就相關(guān)重點議題進(jìn)行了深入闡述與談?wù)摗?br />在法律修訂方面，與會專家認(rèn)為，《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》的修訂必須從實際出發(fā)，立足發(fā)展的實踐，重在實施。
      能源基金會中國工業(yè)節(jié)能項目主任何平認(rèn)為，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是應(yīng)對氣候變化、促進(jìn)經(jīng)濟繁榮和解決環(huán)境問題的一個重要手段。循環(huán)經(jīng)濟立法重在實施，要通過制定合理的實施評估體系、嚴(yán)格的獎懲制度、規(guī)模化的傳播機制和體系來促進(jìn)“循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法”的實施。
      國家發(fā)改委環(huán)資司司長任樹本提出，此次《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》的修訂必須立足中國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展實踐，從實踐中來，到實踐中去，具體應(yīng)當(dāng)把握五個原則：堅持循環(huán)經(jīng)濟的核心理念，鞏固循環(huán)經(jīng)濟的法律地位；堅持從國情出發(fā)，強化法律的約束力；堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，處理好“循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法”在法律體系當(dāng)中的定位；堅持實踐檢驗標(biāo)準(zhǔn)，提升法律的可操作性；堅持問題導(dǎo)向，增強法律的實用性。
      對于《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》修法工作的重難點，全國人大環(huán)資委法案室副主任王鳳春認(rèn)為主要有以下四個方面：一是一些循環(huán)經(jīng)濟的法律制度措施缺乏社會經(jīng)濟活動基礎(chǔ)，是人為“構(gòu)建”出來的；二是循環(huán)經(jīng)濟的法律規(guī)范同我們過去與循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)的一些社會經(jīng)濟活動，如綜合利用、清潔生產(chǎn)、廢物處理的一系列法律制度措施沒有很好地銜接起來，在法律體系、部門管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，沒有形成部門合力和政策措施的合力；三是政府的引導(dǎo)和監(jiān)管與民間的自發(fā)活動存在脫節(jié)問題，比如在廢舊資源利用上實際有兩個體系，一個是政府建立的體系，一個是民間自發(fā)建立的。兩者之間存在諸多矛盾之處；四是行政管制措施缺乏強制性，經(jīng)濟激勵措施不到位，以增值稅為核心的稅收體系對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展有較大的抑制作用。
      此外，多位專家也談到了法律偏遠(yuǎn)、缺乏約束力的問題，現(xiàn)行法律有哪些不足？怎樣制定一部“有牙齒”的法律？
      對此，王鳳春建議做好以下幾點：一是系統(tǒng)開展《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》的實施評估；二是深入研究循環(huán)經(jīng)濟法律體系，合理定位《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》；三是深入研究行政管理體制，合理把握各部門的法定職責(zé)；四是把民間回收和利用市場體系有效納入法律規(guī)范；五是加快地方做法和經(jīng)驗總結(jié)，把其納入法律規(guī)范。
      作為企業(yè)家代表，中國再生資源開發(fā)有限公司董事長管愛國從企業(yè)角度出發(fā)，提出《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》在實施過程當(dāng)中，缺少環(huán)保權(quán)威性、約束性?！堆h(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》的理論性、指導(dǎo)性比較強，約束性、懲戒性比較弱，這一點有待加強。
      “十三五”以來，強化《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》的法律約束力，建立完善、系統(tǒng)地循環(huán)經(jīng)濟法律體系的必要性日益顯著。多位專家認(rèn)為，此次修法，應(yīng)建立起與實際發(fā)展相適應(yīng)的配套規(guī)章制度，并加大執(zhí)法力度，提高違法成本，切實做到“有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，使《循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法》真正成為帶“牙齒”的法律。
      北京大學(xué)法學(xué)院教授汪勁表示，“循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法”是循環(huán)經(jīng)濟領(lǐng)域中的一部基礎(chǔ)性、綜合性的法律。循環(huán)經(jīng)濟立法要完善和著力解決關(guān)于物質(zhì)投入、排放、污染的問題，以及減量化、再利用、資源化問題和物質(zhì)處理問題，減輕環(huán)境負(fù)荷。另外也應(yīng)當(dāng)留一些余地讓地方立法來發(fā)揮作用。
      甘肅政法學(xué)院校長李玉基認(rèn)為，“循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法”不僅僅是管某一方面的工作，也不僅僅是規(guī)范某一領(lǐng)域的法律關(guān)系，而是將環(huán)境和發(fā)展綜合起來的綜合法，協(xié)調(diào)整個經(jīng)濟社會的發(fā)展。研究、制定一部好的“循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法”，首先要設(shè)計好的法律制度，明確循環(huán)經(jīng)濟法律關(guān)系各方主體之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任關(guān)系。
      中國社科院循環(huán)經(jīng)濟重點實驗室主任齊建國指出，循環(huán)經(jīng)濟法律規(guī)范體系一定要體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律跟循環(huán)經(jīng)濟法律之間的配合。他還強調(diào)了政府在推動循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展過程中的重要性。他建議在“循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法”之下，制定一系列的專項法規(guī)或者專門法律，建立規(guī)范的循環(huán)經(jīng)濟法律法規(guī)體系。
      北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院教授王學(xué)軍認(rèn)為，要從生態(tài)文明的角度審視“循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法”的調(diào)整范圍，明確有關(guān)資源、環(huán)境問題的法律邊界。在“循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法”的修訂過程中，要重視其對實現(xiàn)資源、環(huán)境和經(jīng)濟效益，規(guī)范資源利用方式和行為的實際作用，將制度作為立法重點，增加通過市場手段推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟的條款，減少與其他法律的交叉、重合和沖突。
      山東省政府節(jié)能辦副主任趙旭東介紹了山東省循環(huán)經(jīng)濟立法進(jìn)展情況以及《山東省循環(huán)經(jīng)濟條例》的具體條款，并針對“循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法”的修訂提出了多項建議。他提出，“循環(huán)經(jīng)濟促進(jìn)法”應(yīng)改為“循環(huán)經(jīng)濟法”，應(yīng)把資源的綜合利用作為重點，重視園區(qū)循環(huán)經(jīng)濟，鼓勵循環(huán)經(jīng)濟創(chuàng)新，鼓勵和支持社會組織開展循環(huán)經(jīng)濟活動，重視循環(huán)經(jīng)濟理念普及和公眾參與度的提升。