我國礦山環(huán)境不容樂觀，礦山環(huán)境修復(fù)任重道遠(yuǎn)、前景光明

5月28日，北京驕陽似火。在位于航天橋西的中國財(cái)政科學(xué)研究院會(huì)議室里，來自中國財(cái)政科學(xué)研究院、國土資源部咨詢研究中心、中科院地理科學(xué)與資源研究所、中國財(cái)政學(xué)會(huì)、民生銀行，以及云冶集團(tuán)、山東黃金集團(tuán)的嘉賓們，關(guān)于礦山環(huán)境修復(fù)技術(shù)應(yīng)用于資本運(yùn)作的討論也熱火朝天。

首先發(fā)言的，是國土資源部咨詢研究中心咨詢委員錢玉好，他著重介紹了我國礦山生態(tài)環(huán)境的基本情況和發(fā)展形勢(shì)。他說，礦業(yè)是一把雙刃劍，它為人類社會(huì)和物質(zhì)文明的進(jìn)步作出了無可替代的重大貢獻(xiàn)，但又產(chǎn)生了十分復(fù)雜而又嚴(yán)重的環(huán)境問題。

就礦山環(huán)境來說，目前存在的問題基本上可以分成五類：一是土地壓榨和景觀的破壞，二是植被和生態(tài)的破壞，三是地下水系統(tǒng)的影響和破壞，四是引發(fā)了多種地質(zhì)災(zāi)害，五是最關(guān)鍵的污染問題。目前，我國礦山環(huán)境總體不容樂觀。煤炭礦山環(huán)境問題嚴(yán)重的占19.54%，較嚴(yán)重占48.53%；有色金屬礦山嚴(yán)重的占21.66%，較嚴(yán)重的占43.42%；建材和一般的非金屬礦山較嚴(yán)重以上的占20.85%。

我國對(duì)礦山環(huán)境治理認(rèn)識(shí)得比較晚，起步也比較晚，但也出臺(tái)了一系列法律法規(guī)。除了1989年的《環(huán)保法》以外，直接相關(guān)的有兩個(gè)：一個(gè)是1986年的《礦產(chǎn)資源法》，一個(gè)是1989年的《土地復(fù)墾規(guī)定》。2010年國務(wù)院又重新進(jìn)行了修改，提出了不同的要求，最明顯的變化就是對(duì)污染的強(qiáng)調(diào)。

錢玉好介紹，國土資源部成立后，一直不斷投入資金進(jìn)行礦山環(huán)境修復(fù)。2000年~2006年，一共投入24億元，組織實(shí)施礦山環(huán)境修復(fù)治理項(xiàng)目797個(gè)。但這個(gè)時(shí)期，整體內(nèi)容主要在采礦引起的地質(zhì)災(zāi)害、土地復(fù)墾，以及廢水、廢物的利用。2006年以后，國家加大環(huán)境治理力度，平均年投入約20億元，并且逐年加大，到2014年底，累計(jì)投入的礦山環(huán)境修復(fù)資金達(dá)901億元，帶動(dòng)地方財(cái)政和企業(yè)自籌資金604億元。同時(shí)，礦山環(huán)境治理開始收取保證金，累計(jì)返還的保證金達(dá)307億元。

錢玉好認(rèn)為，礦山環(huán)境修復(fù)未來的發(fā)展既任重道遠(yuǎn)也前景光明。如今，綠色發(fā)展已在全球形成熱潮，我國“十三五”規(guī)劃對(duì)礦山環(huán)境問題提出了明確的要求，且正在制定后續(xù)激勵(lì)政策；礦山環(huán)境修復(fù)和礦山建設(shè)正在走向制度化、規(guī)范化。他說：“未來礦山環(huán)境修復(fù)必須有技術(shù)支撐，它是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，涉及很多學(xué)科，只有共同建設(shè)規(guī)劃、探討方案，因地制宜、因礦制宜，才能達(dá)到天藍(lán)地綠水凈的美好目標(biāo)。”

植物修復(fù)礦山污染土地研究深入，修復(fù)成本有望大幅降低

礦山環(huán)境污染為什么要治理和修復(fù)？目前的土壤修復(fù)技術(shù)有哪些？來自中科院地理科學(xué)與資源研究所環(huán)境修復(fù)中心主任陳同斌從專業(yè)的角度給出了答案。他說，在礦山環(huán)境中，通常對(duì)礦山看得見的生態(tài)環(huán)境破壞比較關(guān)注，比如水污染、植被破壞、土地塌陷等等，實(shí)際上，在礦山開采中還有一個(gè)非常重要的環(huán)境問題，就是礦山土壤（土地）的污染問題。

農(nóng)田土壤污染因?yàn)橛绊懙睫r(nóng)產(chǎn)品的衛(wèi)生品質(zhì)安全，這些年引起了社會(huì)的關(guān)注，但礦山的土地污染問題依然沒有引起足夠的重視。因?yàn)檫@些地方不像城市土地那樣值錢，也不種莊稼，與吃和住都沒有關(guān)系。但從土壤環(huán)境角度來說，礦山污染土地的危害非常大，而且這種危害是緩慢積累的、隱蔽的，具有不可逆性。因此，礦山環(huán)境修復(fù)與治理勢(shì)在必行。

在礦山環(huán)境修復(fù)技術(shù)方面，陳同斌認(rèn)為我國雖然已經(jīng)有了一定的積累，但是總體來說經(jīng)濟(jì)可行的修復(fù)技術(shù)并不多。礦山土地復(fù)墾、復(fù)綠等很多做法具有生態(tài)保護(hù)意義，但是在去除和控制污染方面考慮得還不夠。

礦山環(huán)境修復(fù)是一個(gè)系統(tǒng)工程，其中有很多技術(shù)需要進(jìn)一步的完善和研發(fā)。對(duì)于量大面廣的礦業(yè)污染土地來說，目前相對(duì)可行的辦法是植物萃取、植物穩(wěn)定/植物固定、物理隔離等。通過一些特殊植被可以把污染物固定在原位，不讓污染物遷移地下水或隨地表徑流遷移到地表水中。植物萃取，即種植特殊的、大量富集重金屬的超富集植物，讓重金屬大量富集于植物體內(nèi)，以達(dá)到提取、帶走的目的。比如蜈蚣草，砷含量最高可達(dá)到1%以上，比植物體里的氮和磷含量還要多，其砷濃度比普通植物大10萬~20萬倍，而蜈蚣草焚燒后就成了一種砷礦。基于這種原理，國際上發(fā)展出一個(gè)全新的領(lǐng)域，叫植物采礦。這樣既可以治理污染土壤，改善環(huán)境質(zhì)量，也可以回收礦產(chǎn)資源，擴(kuò)大金屬儲(chǔ)量。另外，陳同斌認(rèn)為應(yīng)對(duì)礦區(qū)和礦山影響區(qū)予以界定。在礦區(qū)，尾礦也許可以采取固化、鈍化、熱處理等措施進(jìn)行治理；但是對(duì)量大面廣的污染農(nóng)田來說，譬如進(jìn)行高溫?zé)崽幚?，則土壤有機(jī)質(zhì)完全分解，理化性質(zhì)徹底改變，土壤失去了原有的生態(tài)功能，農(nóng)田的基本功能也就不復(fù)存在了。對(duì)于礦業(yè)影響區(qū)，這樣的做法是行不通的。

“當(dāng)然，科學(xué)層面還有很多其他的設(shè)想，研究也在不斷深入，但是真正在礦山土地修復(fù)工程上應(yīng)用成功的還不多。我們一直在探索用植物萃取、植物固定等技術(shù)系統(tǒng)地解決礦山土地污染問題。近20多年來，與企業(yè)也開展了一些合作，比如與云南省的馳宏鋅鍺、云錫集團(tuán)等，開展了植物修復(fù)的研發(fā)示范。現(xiàn)在，我們?cè)诓煌∈凶隽耸畮讉€(gè)點(diǎn)農(nóng)田和礦山土壤環(huán)境修復(fù)案例。通過3~5年的時(shí)間，植物萃取技術(shù)可以把污染的土壤變干凈，現(xiàn)在一畝地總共投入3~5萬元就夠了。今后，規(guī)模擴(kuò)大以后，修復(fù)成本還有望大幅度降低。總體來說，實(shí)踐證明這條路是可行的，而且已經(jīng)到了大規(guī)模工程化的程度。”對(duì)于植物修復(fù)礦山污染土地的道路，陳同斌滿懷信心。

除了修復(fù)，更重要的是不再增加新的污染。中國財(cái)政科學(xué)研究院副院長王朝才說：“關(guān)于礦山環(huán)境修復(fù)，需要大家一起努力。但是另一方面更應(yīng)該注意今天的礦山絕對(duì)不能再形成新的環(huán)境破壞。如果一味只是治，而不是防，恐怕礦山修復(fù)永遠(yuǎn)做不完，甚至?xí)街卧蕉?。要治理原有的這些污染環(huán)境，同時(shí)更重要的是防止新的破壞，這兩者都很重要。”

礦山環(huán)境修復(fù)治理需要政府與社會(huì)資本合作投入，兩者有天然的合作基礎(chǔ)

既然在技術(shù)上前景光明，那么國家的財(cái)政支持力度如何呢？中國財(cái)政科學(xué)研究院金融研究室主任趙全厚介紹，國家對(duì)環(huán)境修復(fù)非常重視，相關(guān)政策已在從無到有的過程中，進(jìn)一步系統(tǒng)化。在礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理方面，僅2015年，中央財(cái)政投入礦山環(huán)境治理資金30.58億元；利用中央財(cái)政資金累計(jì)安排項(xiàng)目1954個(gè)，累計(jì)治理面積超過80萬公頃；全國31個(gè)省（區(qū)、市）已全部出臺(tái)并實(shí)施礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度。

在相關(guān)稅收優(yōu)惠政策方面，國家有相關(guān)規(guī)定：一是環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅；二是符合條件的節(jié)能服務(wù)公司實(shí)施合同能源管理項(xiàng)目，可享受“三免三減半”政策，以及與有關(guān)資產(chǎn)的企業(yè)所得稅稅務(wù)處理優(yōu)惠政策；三是環(huán)境保護(hù)、節(jié)能、節(jié)水專用設(shè)備投資額的10%，可以從企業(yè)當(dāng)年的應(yīng)納稅額中抵免；四是企業(yè)以《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》規(guī)定的資源作為主要原材料，生產(chǎn)國家非限制和禁止并符合國家和行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品取得的收入，減按90%計(jì)入收入總額；五是針對(duì)廢棄物利用、節(jié)能節(jié)水等方面有免征增值稅、增值稅即征即退、增值稅即征即退50%、增值稅先征后退的優(yōu)惠政策。

趙全厚說，具體到礦山環(huán)境修復(fù)方面，可以進(jìn)行政府與社會(huì)資本的合作，也就是財(cái)政部大力推廣的PPP模式。PPP模式即Public-Private-Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。一般來說，政府與社會(huì)資本合作的領(lǐng)域是在公共領(lǐng)域，即這些領(lǐng)域的項(xiàng)目基本上沒有現(xiàn)金流，或者是現(xiàn)金流少，難以覆蓋到整個(gè)項(xiàng)目投資回報(bào)。

在這種情況下，政府和社會(huì)資本如何合作呢？財(cái)政部給出了答案——政府與社會(huì)資本合作有3種模式：

第一種，沒有現(xiàn)金流模式。沒有現(xiàn)金流的就要用政府全付費(fèi)模式去進(jìn)行政府與社會(huì)資本合作。因?yàn)橹T如道路的政府付費(fèi)項(xiàng)目，全生命周期的過程中，政府需要在道路的建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)等方面支付費(fèi)用。通過引入社會(huì)資本能夠使政府原本一次性的投資性支出變成經(jīng)常性支出，用項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出的“涓涓細(xì)流”來彌補(bǔ)一次性投入。這種沒有現(xiàn)金流的公益性項(xiàng)目采用PPP的另外一個(gè)好處就是能夠提高公益品的使用效率和節(jié)省成本。

第二種，缺口補(bǔ)貼付費(fèi)模式。例如一些橋梁要收費(fèi)，但是并不一定完全能彌補(bǔ)建橋的費(fèi)用。政府若完全按照能夠覆蓋橋梁投資所應(yīng)得回報(bào)的價(jià)格收過橋費(fèi)，可能會(huì)人為地阻礙了客運(yùn)和貨運(yùn)。因此定價(jià)收費(fèi)往往只能收回一部分的現(xiàn)金流，不足以完全彌補(bǔ)社會(huì)資本投資。因此政府就會(huì)通過一些必要的補(bǔ)貼付費(fèi)的模式，使得過橋價(jià)格合理，老百姓可承受，社會(huì)資本有收益。采用PPP，既使過橋服務(wù)本身的治理方面更有效率，也是讓政府在建橋上省去投資。

第三種，使用者付費(fèi)的模式。比如客貨流量密集的地方高速公路，很多情況下，政府定價(jià)以后，僅靠使用者付費(fèi)這種方式就可以滿足社會(huì)資本投資的合理回報(bào)了。

礦山環(huán)境修復(fù)項(xiàng)目是沒有現(xiàn)金流的，政府修復(fù)礦山環(huán)境的過程中面臨財(cái)政收入低、支出壓力大、資金不足等問題，這就需要引入社會(huì)資本。“礦山環(huán)境修復(fù)，企業(yè)有一部分責(zé)任，政府也有一部分責(zé)任，這本身就是政府與社會(huì)資本合作的一種天然基礎(chǔ)。這就需要雙方出資，政府有礦山恢復(fù)的專項(xiàng)資金，企業(yè)有環(huán)境恢復(fù)的保障金。兩者啟動(dòng)后，本身就是一種股權(quán)投資合作，再吸引其他方面的社會(huì)資本，很容易形成一種基金化的模式。形成基金化模式后，也可以和實(shí)際的礦山修復(fù)PPP項(xiàng)目相銜接，基金通過市場化管理，能夠加強(qiáng)基金投資方對(duì)具體PPP項(xiàng)目的支持。所以可以形成上層是基金化模式、下層是項(xiàng)目合作模式的多元化投資。基金化的方式可以單獨(dú)進(jìn)行，也可以多渠道進(jìn)行，這些都是很好的辦法。”趙全厚介紹說。

另外，趙全厚還介紹，礦山環(huán)境修復(fù)很容易形成某種未來資產(chǎn)，作為資金化的現(xiàn)實(shí)處理，把未來資產(chǎn)進(jìn)行貼現(xiàn)也是基金化設(shè)計(jì)的方式。未來資產(chǎn)也可以作為現(xiàn)在的股權(quán)基金，強(qiáng)化礦山修復(fù)項(xiàng)目的股權(quán)資本。

金融機(jī)構(gòu)對(duì)礦山環(huán)境修復(fù)項(xiàng)目有理性認(rèn)識(shí)，吸引社會(huì)資金可采取多種融資模式

雖然前景光明、合作方式多樣，具體到現(xiàn)實(shí)操作中，礦山環(huán)境修復(fù)吸引社會(huì)資金卻并非易事。民生銀行礦材部客戶管理中心總經(jīng)理助理王鳳全坦言，目前礦山環(huán)境修復(fù)的現(xiàn)狀是：首先，我國對(duì)礦山的生態(tài)要求比較高，礦山企業(yè)環(huán)保方面投入多、資金壓力大；其次，從企業(yè)自身的現(xiàn)狀來講，基于目前整個(gè)行業(yè)的形勢(shì)，企業(yè)的盈利能力比較差，在這種情況下，讓礦山企業(yè)拿更多的資金投資礦山環(huán)境修復(fù)項(xiàng)目，包袱比較重；再次，對(duì)礦山企業(yè)來講，礦山環(huán)境修復(fù)項(xiàng)目本身社會(huì)效益比較突出，經(jīng)濟(jì)效益不是很明顯。

在這種情況之下，他們根據(jù)對(duì)全國很多礦山融資項(xiàng)目的調(diào)查，金融機(jī)構(gòu)單獨(dú)對(duì)一個(gè)環(huán)境修復(fù)項(xiàng)目進(jìn)行融資還是比較少的。主要原因一是項(xiàng)目本身沒什么經(jīng)濟(jì)效益，還款現(xiàn)金流得不到保障；二是對(duì)企業(yè)來講本身也是被動(dòng)的，能省則省。因此金融機(jī)構(gòu)為礦山企業(yè)融資，實(shí)際上還是著眼于對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的判斷，比如環(huán)評(píng)、安評(píng)以及水土保持方案等政策合規(guī)性方面的審批，是把礦山環(huán)境修復(fù)項(xiàng)目放在一個(gè)整個(gè)采選的大的項(xiàng)目當(dāng)中來進(jìn)行融資考慮的。

根據(jù)幾位嘉賓的發(fā)言和目前礦山企業(yè)的現(xiàn)狀，王鳳全也提出了幾種融資模式：

第一種模式，通過變被動(dòng)為主動(dòng)，讓企業(yè)主動(dòng)為項(xiàng)目多投入。建議國家出臺(tái)政策，可以讓民營礦山的保證金拿出來質(zhì)押做貸款，增加企業(yè)資金的流動(dòng)性，金融機(jī)構(gòu)可以為企業(yè)提供這方面的流動(dòng)性配套服務(wù)。

第二種模式，可以建一些旅游項(xiàng)目，或者是把農(nóng)戶遷回搞城鎮(zhèn)化建設(shè)、棚戶區(qū)改造等預(yù)計(jì)未來有收益的項(xiàng)目，政府參與指導(dǎo)，企業(yè)發(fā)起，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資金跟投。

第三種模式，有一些項(xiàng)目財(cái)政可能會(huì)有一些撥款，對(duì)符合撥款對(duì)象的項(xiàng)目，像出口退稅政策一樣，建立一個(gè)類似出口退稅質(zhì)押貸款的財(cái)政撥款質(zhì)押貸款，基于礦山企業(yè)未來有一個(gè)撥款現(xiàn)金流，金融機(jī)構(gòu)比照撥款條件對(duì)企業(yè)進(jìn)行融資，減少企業(yè)現(xiàn)金流支出壓力。

第四種模式，嘗試建立保證金專戶。類似公積金那樣建立一個(gè)環(huán)境修復(fù)的基金，利用基金放大杠桿來引導(dǎo)資金對(duì)企業(yè)環(huán)境修復(fù)項(xiàng)目來進(jìn)行委托貸款或者投資。

第五種模式，就是往上游延伸，給礦山環(huán)境修復(fù)項(xiàng)目技術(shù)研發(fā)、設(shè)備制造企業(yè)一些金融支持。

“土十條”在千呼萬喚中終于出臺(tái)了，這對(duì)于礦山環(huán)境修復(fù)治理工作來說是重大利好。雖然無論對(duì)政府還是企業(yè)而言，礦山環(huán)境修復(fù)治理還存在諸如技術(shù)、資金等方面的諸多問題，但不可否認(rèn)的是，在政府、企業(yè)、技術(shù)人員、乃至金融機(jī)構(gòu)等方面的共同努力下，我們終會(huì)為一個(gè)個(gè)礦山帶來“青山綠水+金山銀山”。