按照黨中央關于簡政放權、深化改革的總體要求，近年來，國土資源部積極推進礦業(yè)權審批制度改革，新一屆中央政府成立以來已先后取消和下放了20余項與礦產資源勘查開采相關的行政審批和非許可類行政審批事項，部分地方政府和國土資源主管部門也積極推進審批制度改革，取得了積極成效。

我國礦業(yè)權審批制度改革現狀如何？存在問題怎樣？面對新形勢新要求，筆者作系統(tǒng)梳理，提出一些思考和建議。

礦業(yè)權審批制度改革在積極推進

礦業(yè)權審批是依據《礦產資源法》第三條第三款規(guī)定“勘查、開采礦產資源，必須依法分別申請、經批準取得探礦權、采礦權”設定的，是加強礦產資源合理勘查、開發(fā)利用和有效保護的重要手段。礦業(yè)權審批制度主要包括審批事項設定、審批權限劃分、審批要件要求、審批流程設計、事中事后監(jiān)管服務等方面內容，也就是“誰來審”、“審什么”、“怎么審”和“審得怎么樣”。多年來，國土資源部和地方各級國土資源主管部門圍繞如下方面開展了大量探索和實踐。

一是積極下放審批權限。礦產資源法及其配套法規(guī)確立了探礦權部、省兩級審批，采礦權部、省、市、縣四級審批的基本格局?！蛾P于規(guī)范勘查許可證采礦許可證權限有關問題的通知》（國土資發(fā)〔2005〕200號）確立了現行部省兩級礦業(yè)權審批權限劃分的基本框架，將大部分重要礦種的探礦權、采礦權審批權部分或全部下放到省級。2007年以來，又陸續(xù)擴大授權范圍，先后下放了部分礦業(yè)權整合情形和黑龍江、貴州、陜西、新疆、青海（柴達木循環(huán)經濟實驗區(qū)內）等?。▍^(qū)）的煤炭礦業(yè)權審批權，以及109片整裝勘查區(qū)主攻礦種探礦權審批權。2016年4月將部分煤層氣礦業(yè)權審批委托下放山西省廳實施。2013年以來，為進一步提高放權“含金量”，部積極研究推動進一步下放礦業(yè)權審批權限。目前已形成方案正廣泛征求意見，開展相關論證工作。同時，地方層面也進行了一些探索實踐。浙江、廣東、海南等省將省級發(fā)證砂石土采礦權審批權下放到市、縣級國土資源主管部門。山東省以委托方式將省級發(fā)證的探礦權延續(xù)類項目委托市級國土資源主管部門審批。河南省試點下放了部分探礦權、采礦權審批權限到洛陽、鶴壁、三門峽3個市和鞏義、永城2個省管縣國土資源主管部門。

二是簡化合并審批要件。近年來，按照國務院關于改進行政審批工作的統(tǒng)一部署要求，國土資源部組織編制了《勘查礦產資源審批服務指南》和《開采礦產資源審批服務指南》并已公布實施，按照合法、合理、合規(guī)的原則對礦業(yè)權審批要件重新進行了梳理，簡化合并了個別要件。同時，一些地區(qū)也開展了簡化審批要件的探索實踐。浙江省將開發(fā)利用方案與礦山安全設施設計合并為一個方案。江西、廣西將省級及以下發(fā)證礦山環(huán)境治理恢復方案和土地復墾方案兩個要件合并。湖南省湘西州將開發(fā)利用方案、儲量報告、環(huán)評報告、土地復墾方案和礦山環(huán)境治理恢復方案等要件合并為“礦產資源開發(fā)利用方案”一個報告。福建省將礦產資源開發(fā)利用方案、土地復墾方案、礦山環(huán)境治理恢復方案合并編制、評審和實施。

三是探索優(yōu)化審批流程。在國土資源部層面，2002年即建立了礦業(yè)權會審制度，礦業(yè)權審批涉及的相關業(yè)務司局參加會審。2006年以來，部相關審批事項由政務大廳統(tǒng)一接件，實現“接辦分離”。2009年開始每月召開1次部會審會議。2013年制定了行政審批事項內部辦理程序規(guī)定。目前，已形成了接件、受理、司局會審、主辦司局審查、部會審會各環(huán)節(jié)明確清晰的審批流程。近年來部開始組織研究制定礦業(yè)權審批內部工作規(guī)程，進一步優(yōu)化審批流程。2015年以來，按照國務院統(tǒng)一要求，部組織起草了《勘查礦產資源審查工作細則》和《開采礦產資源審查工作細則》，進一步明確了審查環(huán)節(jié)、審查內容、審查標準、審查要點等，待報國務院審改辦審定后實施。

地方層面也對優(yōu)化審批流程進行了一些積極探索。浙江省廳專門成立行政審批處，集中辦理全廳的行政審批事項，并將整個審批流程納入政府服務網，實現采礦權審批網上申報，將辦證周期縮短在5個工作日左右。廣西全區(qū)各級國土資源主管部門均已成立審批辦公室，形成了“一個部門審批、多個部門監(jiān)管”的新體制，審批效率明顯提高。云南省實現了省、市、縣三級國土資源主管部門并聯(lián)審查、聯(lián)網審批，并印發(fā)《云南省礦業(yè)權審批精細化管理規(guī)則》，對各審批事項的流程、時限、收費、申報資料、審查內容、審查意見等作出了明確規(guī)定，進一步規(guī)范了礦業(yè)權審批行為，提高了審批效率。

四是強化監(jiān)管服務。2007年和2008年國土資源部先后開通了全國探礦權和采礦權統(tǒng)一配號系統(tǒng)，實現了對全國礦業(yè)權審批發(fā)證情況的信息化監(jiān)管。2015年4月，按照簡政放權、轉變職能的要求和“誰發(fā)證、誰負責”的原則，部對礦業(yè)權統(tǒng)一配號系統(tǒng)進行了改造升級，對礦業(yè)權配號項目實現了“開綠燈、亮黃燈、劃紅線”式的監(jiān)管。2010年開始，部大力推進礦業(yè)權市場建設，對礦業(yè)權競爭出讓、轉讓、受理公開有關信息進行公示公開。2011年運行了“全國礦業(yè)權出讓轉讓公示公開系統(tǒng)”，實現了信息公示公開的信息化監(jiān)管。

優(yōu)化服務方面，部在門戶網站設立了勘查許可證、采礦許可證信息查驗頁面，幾年來向社會提供了數十萬次的查詢服務。在部門戶網站和政務大廳公開了審批服務指南。調整了省級國土資源主管部門出具相關意見的報送方式，方便管理相對人。對部審批發(fā)證的有效期小于120天的探礦權采礦權，在部門戶網站上將其礦業(yè)權項目名稱等信息集中公告發(fā)布，提醒礦業(yè)權人依法按時辦理延續(xù)登記。

礦業(yè)權審批制度存在主要問題：大量精力限于微觀審批事務，要件尚顯繁瑣

多年來，國土資源部和地方各級國土資源主管部門在推進礦業(yè)權審批制度改革中取得了顯著成效。同時，對照中央全面深化行政審批制度改革的總體要求，也還存在一些問題。

一是大量精力限于微觀審批事務。管理部門尤其是部層面，大量精力陷于具體微觀的礦業(yè)權審批事務，用于制度設計、宏觀調控和監(jiān)管服務等宏觀管理方面的精力有限。

二是審批要件尚顯繁瑣。一方面，目前一些審批要件是由規(guī)范性文件要求的，法律法規(guī)依據尚顯不足。如申請范圍核查表、省級國土資源主管部門意見、安全生產預評價報告及審查意見等。另一方面，某些審批要件內容重復，增加了編制成本，降低了審批效率。如土地復墾方案、礦山地質環(huán)境保護與治理恢復方案，均屬國土資源主管部門組織審查批復，內容存在重復交叉，增加了礦業(yè)權人成本和行政管理成本。

三是審查程序仍欠規(guī)范。一方面，不同項目類型、不同審查機構和不同崗位的審查內容標準還不夠具體明確。另一方面，一些地方國土資源主管部門對部發(fā)證項目進行層層初審，與國務院有關規(guī)定不符，降低了審批效率。

四是監(jiān)管服務水平還需進一步提升。在監(jiān)管方面，目前礦業(yè)權審批登記管理機關“重審批、輕監(jiān)管”的現狀還未根本改變，尤其是對下級登記機關審批行為的事中事后監(jiān)管機制還未建立，信息化、全流程的監(jiān)管手段還需進一步加強。在服務方面，礦業(yè)權管理服務相對人的能力水平還需進一步提升。如礦業(yè)權審批信息公示公開力度還不夠大，申請人還無法查詢礦業(yè)權審批進度、已發(fā)證礦業(yè)權的坐標范圍等。

建議：深入調研地方典型經驗，統(tǒng)籌推進審批權限下放

對照國務院“簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務”的總體要求，針對礦業(yè)權審批制度改革的現狀和問題，提出以下思考和建議。

一是深入調研總結地方典型實踐經驗。近年來各地國土資源主管部門在探索推進加大放權力度、簡化審批要件、優(yōu)化審批流程等方面積累了一定經驗，建議在深入調研的基礎上，進一步總結浙江、廣東、山東、河南、海南等省在加大礦業(yè)權審批權限下放力度，福建、江西、湖南、廣西等?。▍^(qū)）在簡化審批要件方面，貴州、云南、甘肅等省在優(yōu)化審批程序和提高監(jiān)管服務水平方面的有關經驗和典型做法。在深入調研各地探索實踐的基礎上，總結提煉可推廣、可復制的典型經驗做法，及時上升為制度，全面深入推進全國范圍內的礦業(yè)權審批制度改革。

二是統(tǒng)籌推進礦業(yè)權審批權限下放。建議在推進礦業(yè)權審批權限下放中注意做好以下幾個方面：首先是強化部重點管戰(zhàn)略性資源、宏觀政策制定和監(jiān)管服務的職能定位，弱化微觀審批事務管理；其次是注重放權和簡政同步，指導各地探索推進簡化礦業(yè)權審批要件，優(yōu)化審批流程，達到提高審批效率的根本目的；再次是注重放權和提升監(jiān)管服務水平同步。在推進審批權限下放的同時，研究探索進一步加強事中事后監(jiān)管的有效措施。

三是有序推進審批要件簡化合并。建議按照系統(tǒng)梳理論證現行礦業(yè)權審批要件的必要性和合法合規(guī)性，及審批要件涉及相關審批事項與礦業(yè)權審批的法律先后關系，能減則減，能并則并。例如，針對采礦權審批中問題突出的土地復墾方案、礦山地質環(huán)境保護與治理恢復方案等要件，建議充分借鑒部分省（區(qū)）的做法經驗，推動“二案合一”甚至“三案合一”。

四是進一步優(yōu)化審批程序。一方面，建議進一步明確各審查機構和崗位的審查要點和審查職責。對照礦產資源法律法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件，梳理研究礦業(yè)權審批各類型（新立、延續(xù)、變更等）的審查內容和標準，盡量減少一些不影響部門職責履行的審查內容。對確需審查的內容進一步明確審查標準，減少自由裁量權。另一方面，建議建立各審批環(huán)節(jié)進度監(jiān)督機制，在審批系統(tǒng)中實現紀檢監(jiān)察部門對審查程序的合規(guī)性和各環(huán)節(jié)時限的在線實時監(jiān)督。

五是進一步提高監(jiān)管服務水平。一是建立礦業(yè)權審批事中事后監(jiān)管機制，建立對地方礦業(yè)權審批行為的監(jiān)督檢查、實地核查、整改糾正等工作機制。二是進一步提升信息化監(jiān)管水平。探索全面推行礦業(yè)權網上交易和網上申報、審批。深化“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺建設和應用，不斷完善配號系統(tǒng)的監(jiān)測監(jiān)控功能，建立定期分析制度。三是加快推進建立礦產資源國家權益金制度，強化國家權益保護。加快調整探礦權、采礦權使用費標準和最低勘查投入標準，加強經濟手段的調節(jié)作用。四是進一步加強礦業(yè)權審批信息公開力度，公開審批進度，為管理相對人及時提供政策和業(yè)務咨詢等服務，切實提高服務意識、能力和水平。

（作者單位：中國國土資源經濟研究院）